Sentenza n. 15333/2026 - Roma, Sezione 1B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’aggiudicazione della procedura negoziata indetta il 15 aprile 2025 dal Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri per la fornitura di 4.075 pantaloni tecnici invernali, del valore complessivo di € 220.457,50, aggiudicata al prezzo di € 37,70 per capo. Con unico motivo ha dedotto violazione e falsa applicazione degli artt. 50 e 54 del d.lgs. 36/2023, violazione dell’art. 97 Cost. ed eccesso di potere per difetto di istruttoria, erroneità e illogicità, sostenendo che la stazione appaltante avrebbe dovuto verificare la congruità dell’offerta e che il prezzo era anormalmente basso. A sostegno ha richiamato il prezzo di € 41,27 per capo, comprensivo di € 13,60 per il tessuto, che la stessa ricorrente aveva offerto nel 2022 per una fornitura di 200.000 pantaloni analoghi e che era stato ritenuto incongruo all’esito di un precedente contenzioso. Ha chiesto l’annullamento dell’aggiudicazione, la dichiarazione di invalidità e inefficacia del contratto e il risarcimento in forma specifica mediante subentro, con riserva di chiedere il risarcimento per equivalente per le prestazioni non eseguite qualora il subentro non fosse possibile. La fornitura è stata eseguita il 27 agosto 2025.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, le domande e le istanze. Ha chiarito che il controllo di legittimità riguarda la valutazione di sostenibilità dell’offerta effettuabile ex ante, al momento dell’aggiudicazione, e non la congruità ricostruita ex post sulla base dell’esecuzione, che può attestare la capacità dell’aggiudicataria ma non sostituisce la valutazione dovuta al momento rilevante. Ha ritenuto legittimo approfondire la questione mediante verificazione, la cui metodologia estimativa e articolazione in tre scenari è stata giudicata ragionevole. La stima ha individuato costi unitari di € 34,46 nello scenario di elevata efficienza, € 38,67 nello scenario centrale e € 42,94 nello scenario meno favorevole, rispetto al prezzo offerto di € 37,70. Il TAR ha ritenuto che il margine positivo di € 3,24 nello scenario efficiente e la perdita contenuta di € 0,97 nello scenario centrale escludessero una conclamata anomalia; ha inoltre reputato ragionevole riferire al caso l’efficienza superiore alla media, data la specifica e pregressa esperienza dell’aggiudicataria, ed escludere lo scenario peggiore. Il prezzo di € 41,27 della gara del 2022 non era automaticamente trasponibile alla procedura del 2025, considerati le differenze tra le gare e la diversa congiuntura economica, compresi i livelli inferiori delle quotazioni della lana fine. L’esecuzione sopravvenuta non ha reso improcedibile il ricorso né ha spostato il parametro temporale della valutazione. La ricorrente è stata condannata a pagare le spese, liquidate in € 3.000,00 per ciascuna delle due parti vittoriose, oltre spese forfettarie, IVA e CPA se dovute.

Norme richiamate

• art. 50 d.lgs. 36/2023

  È vero anzitutto che, anche in difetto di espressi automatismi del bando, le stazioni appaltanti possano e debbano procedere ad un esame dell’offerta che, in base ad elementi specifici, appaia anormalmente bassa al fine di valutarne, sempre con ampia discrezionalità e in via complessiva, la sostenibilità economica.

  La stazione appaltante deve valutare complessivamente la sostenibilità economica di un’offerta che, sulla base di elementi specifici, appaia anormalmente bassa, anche quando il bando non preveda automatismi.

• art. 54 d.lgs. 36/2023

  È vero anzitutto che, anche in difetto di espressi automatismi del bando, le stazioni appaltanti possano e debbano procedere ad un esame dell’offerta che, in base ad elementi specifici, appaia anormalmente bassa al fine di valutarne, sempre con ampia discrezionalità e in via complessiva, la sostenibilità economica.

  Nel contesto della valutazione di anomalia, la verifica è diretta a valutare in modo complessivo la sostenibilità economica dell’offerta sulla base di elementi specifici; il giudice ha respinto la censura di omessa verifica perché nel caso concreto non risultava una conclamata anomalia.

• art. 97 Cost.

  Il controllo di congruità economica dell’offerta non è finalizzato a sé stesso (quasi che la PA avesse l’obbligo di rifiutare offerte convenienti in nome di superiori interessi del “mercato”) ma a prevenire il rischio di un probabile inadempimento dell’impresa che operasse “sottocosto”, evenienza quest’ultima che però è ormai scongiurata nel caso di specie dall’avvenuta esecuzione della commessa.

  La verifica di congruità tutela la corretta esecuzione del contratto prevenendo il rischio di inadempimento dovuto a un’offerta sottocosto; non impone di rifiutare un’offerta conveniente per un interesse astratto alla tutela del mercato.

• artt. 19 e 66 c.p.a.

  Si disponeva così, ai sensi degl’artt. 19 e 66 CPA, una verificazione incaricando l’Università della Tuscia di valutare la congruità del prezzo offerto dall’aggiudicataria Catapano srl nella gara de quo “esprimendosi sulla sostenibilità di tale prezzo alla luce dei costi d’impresa necessari, nella congiuntura economica dell’epoca dell’offerta e dell’adempimento (aprile-agosto 2025), per l’approvvigionamento delle materie prime, in particolare del tessuto, la realizzazione e la consegna del prodotto finito offerto, tenendo conto delle specifiche quantità da fornire, dei termini di consegna e della durata del rapporto contrattuale di cui alla citata gara per la fornitura di n. 4.075 pantaloni tecnici invernali”.

  Il TAR ha disposto una verificazione per acquisire un accertamento tecnico sulla sostenibilità del prezzo, rapportato ai costi d’impresa, alla congiuntura economica pertinente e alle caratteristiche concrete della commessa.

• art. 120, comma 5, c.p.a.

  Provvedendo in forma semplificata ai sensi dell’art. 120, comma 5, CPA, il Collegio evidenzia che, pur a fronte dell’avvenuto adempimento della fornitura (la quale però de facto attesta solo ex post la capacità dell’aggiudicataria di sostenere l’offerta presentata), oggetto del giudizio rimanga la valutazione ex ante sulla sostenibilità dell’offerta presentata con riferimento al momento dell’aggiudicazione.

  La controversia è stata decisa in forma semplificata; il parametro temporale per giudicare la sostenibilità dell’offerta è la situazione esistente al momento dell’aggiudicazione, non l’esito successivo dell’esecuzione.

Massime di principio

• La stazione appaltante deve sottoporre a valutazione complessiva di sostenibilità l’offerta che appaia anormalmente bassa sulla base di elementi specifici, anche in assenza di automatismi previsti dal bando; la valutazione è discrezionale e va riferita alle circostanze concrete della procedura.
• La legittimità della valutazione di anomalia va giudicata ex ante, con riferimento al momento dell’aggiudicazione e alle condizioni economiche allora rilevanti. La successiva esecuzione può attestare la capacità dell’aggiudicatario, ma non sostituisce né modifica retroattivamente il parametro della valutazione amministrativa.
• Il controllo di congruità non è un fine autonomo né mira a escludere offerte convenienti per tutelare astrattamente il mercato: è diretto a prevenire il rischio di probabile inadempimento connesso all’esecuzione sottocosto.
• Il prezzo ritenuto congruo in una precedente gara non costituisce, di per sé, un parametro automaticamente trasferibile a una successiva procedura per prodotti analoghi; occorre considerare le differenze di quantità, condizioni di fornitura e congiuntura economica.
• Una verificazione basata su scenari estimativi dei costi può fornire una base idonea al giudizio di sostenibilità quando la metodologia è ragionevole e considera le configurazioni produttive compatibili con il mercato e con le caratteristiche concrete della commessa.

Come è indicizzato