Sentenza n. 794/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato il permesso di costruire rilasciato dal Comune di Milano a favore di un soggetto attuatore, sostenendo che l'autorizzazione del parcheggio a raso sul soprassuolo del parcheggio interrato violasse la convenzione urbanistica del 2010 e il successivo Atto Ricognitivo del 2014. Con il primo motivo hanno dedotto la violazione della buona fede, della leale collaborazione, dell'imparzialità e del buon andamento, nonché la violazione della disciplina convenzionale, l'eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria e sviamento. In particolare, hanno sostenuto che il Comune avesse modificato unilateralmente l'assetto convenzionale senza il consenso delle parti e senza una procedura di variante urbanistica, autorizzando una destinazione incompatibile con quella prevista per l'area sovrastante il parcheggio interrato. Con il secondo motivo hanno dedotto la violazione degli obblighi assunti dall'amministrazione nell'art. 6.7 dell'Atto Ricognitivo, relativo alla definizione, di concerto con le ricorrenti, di tariffe idonee a consentire il riequilibrio economico-finanziario dell'investimento. Secondo le ricorrenti, il parcheggio a raso, presumibilmente gratuito o meno oneroso, avrebbe esercitato una diretta concorrenza sul parcheggio interrato, compromettendone la sostenibilità economica.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il permesso di costruire nella parte relativa al parcheggio pubblico a raso. Ha qualificato la convenzione urbanistica e l'Atto Ricognitivo come accordi sostitutivi di provvedimento ai sensi dell'art. 11 l. 241/1990, ai quali si applicano, per quanto compatibili, i principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti. Nell'interpretare le clausole dell'Atto Ricognitivo, il Collegio ha ritenuto che l'art. 6.7, contenente la disciplina specifica del soprassuolo del parcheggio interrato — da sistemare con verde, arredo e pavimentazione attrezzata a mercato settimanale — prevalesse, secondo il criterio di specialità, sull'art. 7.2, recante la previsione generale di un sistema di parcheggi a raso nel Lotto 7. L'interpretazione sistematica delle clausole, ai sensi dell'art. 1363 c.c., consente di mantenere operativo l'art. 7.2 per le altre aree del lotto, escludendo però il soprassuolo del parcheggio interrato. Anche la comune intenzione delle parti, desunta dal comportamento complessivo e dall'atto di compravendita del 2011, confermava tale destinazione incompatibile con il parcheggio a raso. Il Comune, autorizzando l'opera mediante un provvedimento unilaterale, ha quindi alterato il contenuto vincolante degli accordi senza il consenso delle parti convenzionate e senza una procedura di variante. L'operato è stato ritenuto contrario ai principi di buona fede, correttezza e leale collaborazione, nonché lesivo dell'affidamento delle ricorrenti sull'equilibrio economico-finanziario dell'operazione. Il secondo motivo è stato assorbito. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  sentenza in forma semplificata

  Consente la definizione del giudizio con sentenza semplificata, dopo l'avviso alle parti, in sede camerale.

• art. 11 l. 241/1990

  accordi sostitutivi del provvedimento amministrativo

  La convenzione urbanistica e l'Atto Ricognitivo sono qualificati come accordi sostitutivi di provvedimento, vincolanti anche per l'amministrazione e soggetti, per quanto compatibili, ai principi civilistici in materia contrattuale.

• art. 1362 c.c.

  comune intenzione delle parti

  La comune intenzione può essere ricostruita anche considerando il comportamento complessivo delle parti, successivo alla conclusione dell'accordo.

• art. 1363 c.c.

  le clausole si interpretano le une per mezzo delle altre

  Le clausole dell'accordo devono essere interpretate sistematicamente, attribuendo a ciascuna il significato risultante dal complesso dell'atto e preferendo una lettura che eviti contraddizioni.

• art. 1375 c.c.

  buona fede nell'esecuzione del contratto

  Il principio di buona fede esecutiva si applica anche agli accordi amministrativi e impedisce all'amministrazione di adottare condotte che compromettano unilateralmente l'equilibrio e gli obiettivi dell'assetto convenzionale.

Massime di principio

• Le convenzioni urbanistiche e gli atti ricognitivi o integrativi che definiscono consensualmente gli obblighi di attuazione di un intervento urbanistico rientrano, quando sostitutivi dell'esercizio unilaterale del potere, nella categoria degli accordi di cui all'art. 11 l. 241/1990 e sono vincolanti anche per l'amministrazione.
• Nel conflitto tra una clausola generale riferita all'intero ambito di intervento e una clausola speciale che disciplina puntualmente una specifica area, la clausola speciale prevale per quella porzione, senza rendere necessariamente inoperante la previsione generale nelle aree residue.
• L'amministrazione non può modificare unilateralmente, mediante un permesso di costruire o altro provvedimento, la destinazione e l'assetto sostanziale stabiliti da una convenzione urbanistica; le modifiche che incidono sulla pianificazione attuativa e sugli obblighi convenzionali richiedono il coinvolgimento e il consenso dei soggetti convenzionati, oltre alle procedure eventualmente necessarie.
• Nell'esecuzione degli accordi amministrativi l'amministrazione è tenuta ai doveri di buona fede, correttezza e leale collaborazione e non può adottare iniziative incompatibili con gli obblighi assunti o idonee a compromettere l'equilibrio economico-finanziario dell'operazione convenzionata, quando tale equilibrio costituisca oggetto dell'accordo.

Come è indicizzato