Sentenza n. 2007/2026 - Catanzaro, Sezione 2

Esito

La controversia

Il consorzio affidatario del servizio di ristorazione dell’Ospedale San Giovanni di Dio di Crotone aveva chiesto la revisione dei prezzi del contratto Rep. n. 33/2016 per i periodi esecutivi decorrenti dal 1° marzo 2023 e dal 1° marzo 2024. Non avendo ricevuto risposta entro il termine procedimentale, ha proposto ricorso avverso il silenzio, invocando l’obbligo di provvedere derivante dall’art. 115 d.lgs. n. 163/2006 e dall’art. 1467 c.c. Dopo il diniego adottato con Determina n. 811 del 24 marzo 2025, il consorzio lo ha impugnato con motivi aggiunti. Ha dedotto: (1) violazione dell’art. 115 d.lgs. n. 163/2006, dell’art. 1467 c.c. e delle clausole di revisione contenute nel capitolato e nel contratto, sostenendo che la revisione non fosse rimessa a una discrezionalità illimitata e non potesse essere esclusa per la proroga o per la durata del rapporto; (2) violazione dell’affidamento nell’applicazione delle clausole contrattuali; (3) illogicità e contraddittorietà, perché l’ASP aveva prorogato il rapporto, aveva riconosciuto revisioni per gli anni 2018-2022 e poi le aveva negate senza significativi mutamenti, e non poteva giustificare il diniego con il rischio d’impresa; (4) difetto di istruttoria per omessa valutazione della documentazione prodotta sugli aumenti dei costi.

La decisione

Il ricorso principale contro il silenzio è dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, essendo intervenuto il provvedimento espresso. I motivi aggiunti sono accolti congiuntamente. Il TAR chiarisce che l’art. 115 d.lgs. n. 163/2006 impone una clausola di revisione nei contratti di servizi o forniture a esecuzione periodica o continuativa e circoscrive la valutazione dell’amministrazione: sull’an, essa deve esaminare la documentazione tecnico-contabile e verificare l’effettivo aumento dei costi e la sua incidenza sull’utile considerato nell’offerta; sul quantum, la revisione va determinata mediante l’istruttoria e gli indici di prezzo pertinenti, senza trasformarla in un rimborso integrale dei costi effettivi. È quindi illegittimo fondare il diniego su un bilanciamento discrezionale non rispettoso dei limiti normativi, su una valutazione complessiva dell’alea e dell’equilibrio contrattuale che includa elementi estranei ai costi, o sul fatto che l’amministrazione abbia essa stessa prorogato il contratto e poi pretenda di disconoscerne le clausole. La proroga prolunga l’efficacia del medesimo rapporto contrattuale, salvo contestazione della sua validità; l’ASP non può invocare la propria proroga per esigere la prestazione alle condizioni contrattuali e negare al contempo l’applicazione della clausola di revisione. È inoltre accertato il difetto di istruttoria, poiché l’ASP non ha confrontato la documentazione presentata, pur riconoscendo una riduzione dell’utile. La Determina n. 811/2025 è annullata e l’ASP deve rinnovare la valutazione secondo i criteri indicati, dando riscontro entro trenta giorni dalla comunicazione della sentenza. Spese a carico dell’ASP, liquidate in € 4.000,00 oltre oneri e spese di legge.

Norme richiamate

• art. 115 d.lgs. n. 163/2006

  L’art. 115 d.lgs. n. 163/2006, rubricato “Adeguamenti dei prezzi”, stabilisce che: “Tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi o forniture debbono recare una clausola di revisione periodica del prezzo. La revisione viene operata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell’acquisizione di beni e servizi sulla base dei dati di cui all’articolo 7, comma 4, lettera c) e comma 5”.

  La disposizione rende obbligatoria la clausola di revisione nei contratti di servizi o forniture a esecuzione periodica o continuativa. L’amministrazione deve verificare l’aumento dei costi sulla base di un’istruttoria e della documentazione tecnico-contabile, con una valutazione dell’an limitata alla sussistenza dell’aumento e alla sua incidenza sull’utile offerto; la revisione del quantum è parametrica e non comporta il rimborso integrale dei costi effettivi.

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 2 c.p.a.

  Non deve trarre in inganno il fatto che la giurisdizione in materia appartenga al giudice amministrativo, in quanto trattasi di devoluzione di giurisdizione esclusiva ex art. 133, comma 1, lett. e), n. 2 c.p.a. In altre parole, il legislatore ha identificato tale materia tra quelle in cui concorrono in modo inestricabile posizioni di interesse legittimo o diritto soggettivo.

  La controversia sulla revisione dei prezzi rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa; tale devoluzione non dimostra, di per sé, che la valutazione dell’amministrazione sia priva dei limiti posti dalla disciplina sostanziale.

• art. 117 c.p.a.

  Il ricorso principale, proposto ex art. 117, c.p.a., è divenuto improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse a seguito dell’adozione del provvedimento da parte dell’amministrazione.

  L’adozione del provvedimento espresso nel corso del giudizio avverso il silenzio determina la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione della domanda contro l’inerzia.

Massime di principio

• Nei contratti pubblici di servizi o forniture a esecuzione periodica o continuativa soggetti all’art. 115 d.lgs. n. 163/2006, la revisione periodica del prezzo è prevista come clausola obbligatoria e opera quale strumento di conservazione del rapporto e di salvaguardia del sinallagma contrattuale.
• Nel decidere sull’an della revisione, la stazione appaltante deve esaminare la documentazione tecnico-contabile e accertare se vi sia stato un aumento dei costi d’impresa e quale incidenza esso abbia sull’utile considerato in sede di offerta; non può sostituire tale verifica con una valutazione generale dell’equilibrio contrattuale o dell’alea che includa elementi estranei ai costi rilevanti.
• Il quantum della revisione è determinato mediante istruttoria e indici parametrici idonei a riflettere l’andamento dei prezzi, non attraverso il rimborso integrale dei costi effettivamente sostenuti dall’appaltatore. Se mancano i dati ISTAT specificamente previsti, può essere utilizzato l’indice FOI secondo l’orientamento giurisprudenziale richiamato dal giudice.
• La proroga del contratto ne prolunga l’efficacia lasciandone invariato il restante contenuto; l’amministrazione che proroga il rapporto e continua a pretendere l’esecuzione alle condizioni pattuite non può negare l’applicazione della clausola di revisione invocando l’illegittimità della proroga non contestata mediante le azioni contrattuali previste dall’ordinamento.
• L’adozione, durante il giudizio ex art. 117 c.p.a., del provvedimento espresso richiesto fa venir meno l’interesse alla decisione della domanda contro il silenzio, ferma la possibilità di impugnare il provvedimento sopravvenuto.

Come è indicizzato