Sentenza n. 4855/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda una procedura di finanza di progetto ex art. 183, comma 15, d.lgs. 50/2016, avente a oggetto la gestione integrata e la realizzazione di interventi di efficientamento e messa in sicurezza della pubblica illuminazione. La procedura, dopo l'approvazione della proposta e la permanenza del consorzio quale unico operatore, era rimasta priva di seguito per un lungo periodo. A seguito di un ricorso avverso il silenzio, il TAR aveva accertato l'illegittimità dell'inerzia; il Comune di Casamarciano aveva quindi adottato provvedimenti di revoca dell'approvazione della proposta e della gara, motivandoli con i sopravvenuti lavori di efficientamento e manutenzione della pubblica illuminazione, ritenuti incompatibili con la prosecuzione del project financing. Il consorzio ha impugnato la sentenza di primo grado deducendo: l'illegittimità e l'insufficienza motivazionale delle revoche; il diritto al risarcimento extracontrattuale per i costi di partecipazione e per il mancato utile; il danno da ritardo e da perdita di chance; la maggiore liquidazione della responsabilità precontrattuale, includendo il mancato utile; nonché, in subordine, l'indennizzo da revoca ex art. 21-quinquies l. 241/1990. Il Comune di Casamarciano ha proposto appello incidentale, sostenendo che l'eventuale scorrettezza fosse imputabile soltanto al Comune di Palma Campania. Quest'ultimo ha riproposto l'eccezione di difetto di giurisdizione sulla domanda di rimborso dei costi di presentazione della proposta.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto l'appello principale e respinto quello incidentale. Ha confermato la legittimità delle revoche, ritenendo che i lavori sopravvenuti sulla rete di illuminazione avessero modificato lo stato di fatto e reso inattuale e antieconomica la proposta, legittimando l'esercizio del potere di revoca. Di conseguenza, ha escluso il risarcimento da illecito provvedimentale, che presuppone l'illegittimità dell'attività amministrativa, e ha negato il danno da ritardo, poiché la sopravvenuta revoca legittima escludeva la spettanza definitiva del bene della vita. Ha invece confermato la responsabilità precontrattuale di entrambe le amministrazioni, ravvisando condotte attive e omissive idonee a ledere l'affidamento del promotore: tra l'altro, la richiesta di conferma della validità dell'offerta e di rinnovo delle garanzie, nonché l'omessa tempestiva comunicazione delle ragioni impeditive della prosecuzione della gara. Il risarcimento è stato ricondotto al solo interesse contrattuale negativo: non è dovuto l'utile che il concorrente avrebbe conseguito dall'esecuzione della concessione, mentre sono risarcibili le spese inutilmente sostenute per la predisposizione della proposta e per il rinnovo della garanzia, oltre all'eventuale lucro cessante per perdute occasioni contrattuali se specificamente allegato e provato. In concreto, il Collegio ha assunto quale base le spese documentate per la redazione della proposta, pari a euro 13.544,22 oltre IVA, cui va aggiunto il costo del rinnovo della garanzia provvisoria, escludendo la decurtazione per aliunde perceptum vel percipiendum. L'importo deve essere sostenuto per due terzi dal Comune di Casamarciano e per un terzo dal Comune di Palma Campania. È stata esclusa l'applicabilità dell'indennizzo da revoca, sia perché era stato riconosciuto il risarcimento precontrattuale, sia perché la revoca riguardava atti instabili o interinali e non un'aggiudicazione. È stata respinta l'eccezione di difetto di giurisdizione, trattandosi di domanda risarcitoria proposta contro amministrazioni pubbliche. Il Comune di Casamarciano è stato ritenuto corresponsabile; il Consiglio di Stato ha inoltre rilevato l'invalidità, per genericità, della procura conferita per il giudizio di appello, senza attribuire efficacia sanante alla procura successiva. Le amministrazioni appellate sono state condannate in solido alle spese del grado, liquidate in euro 2.000,00.

Norme richiamate

• art. 183, comma 15, d.lgs. 50/2016

  Disciplina la finanza di progetto a iniziativa privata sulla cui base era stata indetta la procedura.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Consente la revoca per sopravvenuti motivi di interesse pubblico o per mutamento non prevedibile della situazione di fatto; nel caso concreto ha legittimato la revoca della procedura per la sopravvenuta interferenza dei lavori sulla pubblica illuminazione.

• art. 2043 cod. civ.

  La responsabilità per illecito esercizio dell'attività amministrativa richiede l'illegittimità della condotta, la colpa dell'amministrazione, il nesso causale e l'ingiustizia del danno.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  È richiamato in relazione alla riproposizione in appello della censura concernente il danno da ritardo.

• art. 182, comma 2, cod. proc. civ.

  Il Consiglio di Stato ha escluso l'applicabilità della disposizione nel processo amministrativo quale norma sanante della procura invalida.

Massime di principio

• La revoca di una procedura di finanza di progetto è legittima quando sopravvenuti mutamenti dello stato di fatto, non prevedibili al momento dell'approvazione della proposta, rendano inattuale, incompatibile o antieconomica la realizzazione dell'intervento originariamente previsto; l'amministrazione conserva in tal caso il potere di rivalutare la perdurante attualità dell'interesse pubblico.
• Il risarcimento del danno da ritardo relativo a un interesse pretensivo non consegue al mero superamento del termine o al silenzio dell'amministrazione: il danneggiato deve dimostrare che il procedimento avrebbe dovuto concludersi con il riconoscimento del bene della vita. Una successiva revoca legittima, che escluda la spettanza del bene, impedisce il risarcimento da ritardo.
• La responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione può configurarsi anche in presenza di provvedimenti legittimi, quando condotte attive od omissive violino correttezza e buona fede e ledano l'affidamento incolpevole del privato nella prosecuzione o nella fisiologica conclusione della procedura.
• Nella responsabilità precontrattuale il danno risarcibile è parametrato all'interesse contrattuale negativo: comprende le spese inutilmente sostenute per le trattative e, se allegato e provato, il mancato guadagno derivante dalla perdita di altre occasioni contrattuali; non comprende l'utile che sarebbe stato conseguito dall'esecuzione del contratto non concluso.
• La decurtazione per aliunde perceptum vel percipiendum, funzionale alla determinazione dell'interesse positivo e del mancato utile, non si applica alla liquidazione del danno emergente risarcito a titolo di responsabilità precontrattuale.
• L'indennizzo da revoca non è dovuto per la revoca di atti instabili o interinali privi di un affidamento qualificato, mentre presuppone un provvedimento amministrativo stabile, quale l'aggiudicazione, idoneo a fondare una posizione di affidamento meritevole di compensazione.

Come è indicizzato