Sentenza n. 7670/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato l’ingiunzione comunale del 23 luglio 2020, pari complessivamente a euro 368.385,01: euro 250.040,07 per costo di costruzione, euro 50.556,07 per urbanizzazione secondaria, euro 65.788,87 per monetizzazione degli standard ed euro 2.000 di sanzione. L’atto conseguiva all’accertamento che locali concessi in locazione a una società di servizi di pulizia e sanificazione erano utilizzati come uffici, sale riunioni, spazi di servizio e archivi, anziché secondo la destinazione produttiva-artigianale originariamente assentita. In appello la società ha dedotto: 1) che gli uffici erano un’articolazione accessoria dell’attività produttiva prevalente della conduttrice e che il TAR aveva erroneamente valutato separatamente attività principale e locali; 2) che il passaggio da produttivo a direzionale, ricadendo nella stessa categoria funzionale ai sensi dell’art. 23-ter d.P.R. 380/2001, non comportava un mutamento oneroso; 3) che il Comune avrebbe dovuto ordinare il ripristino della destinazione ammissibile invece di imporre il conguaglio; 4) che non erano dovuti ulteriori standard per un mutamento interno alla stessa categoria funzionale e che la monetizzazione non poteva essere preferita alla cessione delle aree. La società ha inoltre lamentato genericamente che il TAR aveva deciso in forma semplificata senza consentirle di replicare alle difese comunali. Il Comune ha eccepito il trasferimento del ramo d’azienda e la natura propter rem delle obbligazioni; nel giudizio è intervenuta la società indicata come attuale proprietaria del compendio.

La decisione

Il Consiglio di Stato respinge integralmente l’appello e conferma la sentenza del TAR Lombardia, sezione staccata di Brescia, n. 108/2021. Dichiara inammissibile la doglianza relativa alla decisione semplificata e al contraddittorio perché formulata nella parte narrativa dell’appello, come motivo intruso; rileva inoltre che la censura è generica e non indica elementi concreti di violazione. Respinge il primo motivo: il regime agevolato dell’art. 19, comma 1, d.P.R. 380/2001 riguarda fabbricati direttamente destinati all’attività industriale o artigianale, oppure strettamente complementari e asserviti al relativo ciclo produttivo; non si estende a uffici e locali direzionali autonomamente utilizzabili. I servizi di pulizia, sanificazione, derattizzazione e disinfestazione non comportano trasformazione di beni e non è stata provata una stretta connessione con un’attività produttiva svolta nel compendio; inoltre la società conduttrice non era titolare del titolo edilizio e utilizzava l’immobile in locazione. Respinge il secondo motivo: l’irrilevanza urbanistica del mutamento entro la medesima categoria funzionale non equivale a gratuità; l’art. 23-ter disciplina l’ammissibilità del mutamento ma non deroga all’obbligo contributivo dell’art. 19, comma 3, che, per variazioni intervenute entro dieci anni dall’ultimazione dei lavori, impone il contributo nella misura corrispondente alla nuova destinazione. La disciplina sopravvenuta del cosiddetto decreto Salva Casa non incide sulla legittimità dell’atto, regolata dal principio tempus regit actum, e comunque non esclude gli oneri applicabili nella fattispecie, relativa a più unità in zona D. Respinge il terzo motivo: poiché la destinazione direzionale è urbanisticamente ammissibile, non ricorre un abuso da sanzionare con ordine di ripristino; opera invece l’obbligo contributivo per il mutamento infradecennale, indipendentemente dalla realizzazione di opere. Un eventuale successivo ritorno alla destinazione originaria non elimina l’obbligo già maturato. Respinge il quarto motivo: la convenzione urbanistica del 2007 subordinava il mutamento al reperimento degli standard aggiuntivi o alla loro monetizzazione; la disciplina regionale sopravvenuta invocata dall’appellante non impediva la compensazione degli standard e, comunque, non incideva sulla legittimità del provvedimento. La monetizzazione è stata ritenuta legittima anche perché non risultavano superfici disponibili nel comparto né una richiesta dell’appellante di cedere aree concretamente idonee, nonostante la contestazione comunale. La società attualmente proprietaria è considerata solidalmente obbligata, in quanto le obbligazioni convenzionali relative al contributo e agli standard hanno natura propter rem, e la sentenza le è opponibile quale interveniente. Spese del grado a carico dell’appellante, liquidate in euro 5.000 oltre spese generali e accessori di legge se dovuti; spese compensate con l’interveniente.

Norme richiamate

• art. 19, comma 1, d.P.R. 380/2001

  Il regime agevolato previsto dall’art. 19, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001, che esclude l’applicazione della quota di contributo commisurata al costo di costruzione per le «costruzioni o impianti destinati ad attività industriali o artigianali dirette alla trasformazione di beni e alla prestazione di servizi», trova applicazione esclusivamente con riferimento ai fabbricati direttamente destinati all’esercizio dell’attività produttiva industriale o artigianale o, comunque, strettamente complementari e asserviti al relativo ciclo produttivo.

  L’esenzione dalla quota commisurata al costo di costruzione ha natura eccezionale e si applica soltanto agli immobili direttamente destinati all’attività industriale o artigianale, o strettamente asserviti al ciclo produttivo; non comprende uffici e locali direzionali autonomamente utilizzabili.

• art. 19, comma 3, d.P.R. 380/2001

  La disposizione da ultimo richiamata trova applicazione ogniqualvolta la variazione della destinazione d’uso intervenga entro dieci anni dall’ultimazione dei lavori, imponendo il pagamento del contributo nella misura corrispondente alla nuova destinazione, anche se si tratta di categorie funzionali omogenee.

  Il mutamento d’uso intervenuto entro dieci anni dall’ultimazione dei lavori comporta il pagamento del contributo nella misura corrispondente alla nuova destinazione anche quando il passaggio avvenga fra destinazioni appartenenti alla stessa categoria funzionale; l’obbligo matura indipendentemente dalla realizzazione di opere e non viene meno per il successivo ripristino della destinazione originaria.

• art. 23-ter, comma 1, d.P.R. 380/2001

  L’art. 23-ter, comma 1, del citato decreto, infatti, consente il mutamento di destinazione d’uso all’interno della medesima categoria funzionale, ma non reca alcuna deroga o esenzione dall’obbligo contributivo previsto dal comma 3 dell’art. 19.

  La disciplina che consente il mutamento d’uso all’interno della medesima categoria funzionale riguarda l’ammissibilità urbanistica dell’intervento e non comporta, di per sé, l’esenzione dagli oneri contributivi previsti dall’art. 19, comma 3.

• art. 23-ter, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, d.P.R. 380/2001

  lo ius superveniens non incide sulla legittimità del provvedimento che è, invece, regolata dal principio tempus regit actum;

  La legittimità del provvedimento amministrativo va valutata secondo la disciplina vigente al momento della sua adozione; le modifiche normative sopravvenute non ne determinano retroattivamente l’illegittimità.

• art. 51, comma 1, l.r. Lombardia 12/2005

  La disposizione è stata introdotta dalla l.r. n. 18/2019 con la finalità di riqualificazione dei tessuti urbani e delle aree già costruite in riduzione del consumo di suolo (art 1). Si tratta, quindi, di una disciplina sopravvenuta rispetto al provvedimento impugnato, la quale, in ogni caso, non preclude l’introduzione, ad opera del Comune, della regola della compensazione degli standard anche mediante monetizzazione (Cons. Stato, sez. IV, 24 maro 2025 n. 2414).

  La disciplina regionale sopravvenuta che consente determinati mutamenti d’uso senza reperimento di aree per servizi non incide sulla legittimità di un provvedimento anteriore e non impedisce al Comune di richiedere la compensazione degli standard, anche mediante monetizzazione.

• art. 8 della convenzione urbanistica del 6 aprile 2007

  L’art. 8 della convenzione di lottizzazione stipulata il 6 aprile 2007 prevede espressamente che il mutamento di destinazione d’uso è consentito soltanto “previo” reperimento delle aree a standard necessarie ovvero mediante la loro monetizzazione.

  La convenzione urbanistica subordinava il mutamento di destinazione al reperimento degli standard necessari o alla loro monetizzazione; in assenza di aree disponibili e di una proposta concreta di cessione, è legittima la richiesta di monetizzazione.

• art. 52, comma 3, l.r. Lombardia 12/2005

  Si tratta, invece, di previsione che opera indipendentemente dalla realizzazione di opere edilizie e che collega al sopravvenuto mutamento funzionale l’obbligo di corrispondere il contributo di costruzione nella misura massima prevista per la reale destinazione d’uso, determinata con riferimento al momento dell’intervenuta variazione (analoga previsione era contenuta nell’art. 52, comma 3, l.r. 12 del 2005, successivamente abrogato dall’art. 26, l.r. 20 del 2024).

  Per il mutamento d’uso infradecennale, l’obbligo di conguaglio è collegato alla variazione funzionale e prescinde dall’esecuzione di opere edilizie; il contributo è determinato in relazione alla destinazione effettiva al momento del mutamento.

• art. 52 l.r. Lombardia 12/2005

  Tale misura, infatti, può essere adottata soltanto nei casi di mutamento di destinazione d’uso realizzato mediante opere edilizie in assenza del necessario titolo abilitativo ovvero in difformità da esso e in contrasto con le disposizioni urbanistiche comunali, ai sensi dell’art. 52 della l.r. Lombardia n. 12/2005.

  L’ordine di ripristino presuppone un mutamento d’uso realizzato con opere senza il necessario titolo, in difformità dal titolo o in contrasto con la disciplina urbanistica; non è la misura appropriata per un mutamento d’uso urbanisticamente ammissibile soggetto al solo conguaglio contributivo.

• art. 23-ter, comma 1, lettera b), d.P.R. 380/2001

  Come rilevato dallo stesso appellante, il mutamento della destinazione d’uso da produttiva a terziaria-direzionale è consentito dall’art. 23-ter, comma 1, lett. b), del d.P.R. n. 380/2001 e dall'art. 51, comma 1, della l.r. Lombardia n. 12/2005, come modificato dalla l.r. n. 18/2019, in quanto ricadente nell’ambito della medesima categoria funzionale.

  Il passaggio dalla destinazione produttiva a quella terziaria-direzionale è ammesso nell’ambito della medesima categoria funzionale; tale ammissibilità non esclude l’obbligo di conguaglio contributivo.

• art. 23-ter, comma 1, d.P.R. 380/2001 e art. 51, comma 1, l.r. Lombardia 12/2005

  Come rilevato dallo stesso appellante, il mutamento della destinazione d’uso da produttiva a terziaria-direzionale è consentito dall’art. 23-ter, comma 1, lett. b), del d.P.R. n. 380/2001 e dall'art. 51, comma 1, della l.r. Lombardia n. 12/2005, come modificato dalla l.r. n. 18/2019, in quanto ricadente nell’ambito della medesima categoria funzionale.

  Il mutamento dalla destinazione produttiva a quella terziaria-direzionale è urbanisticamente consentito in quanto interno alla medesima categoria funzionale.

• artt. 28, comma 3, e 51 c.p.a.

  Con atto depositato in data 11 marzo 2024 il Comune ha, quindi, chiesto di essere autorizzato, ex artt. 28, comma 3, e 51 c.p.a., alla chiamata in causa di terzo nei confronti della cessionaria Cranwood Limited.

  La sentenza non ricava da queste disposizioni una regola interpretativa decisiva; sono richiamate nel contesto della richiesta di chiamata in causa del terzo.

• artt. 79 c.p.a. e 299 e ss. c.p.c.

  Ha, quindi, chiesto che il processo venga interrotto ai sensi degli artt. 79 c.p.a. e 299 e ss. c.p.c.

  Le disposizioni sono riportate come fondamento dell’istanza di interruzione, accolta con ordinanza, ma la sentenza non ne sviluppa un’interpretazione decisiva.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

  La norma è richiamata in epigrafe in relazione alla trattazione da remoto, ma la decisione non ne offre un’applicazione interpretativa.

Massime di principio

• L’esenzione dal contributo di costruzione prevista per gli immobili destinati ad attività industriali o artigianali ha carattere eccezionale e non si estende a uffici, sale riunioni e servizi direzionali autonomamente utilizzabili; la stretta complementarità al ciclo produttivo deve essere dimostrata e l’attività produttiva rilevante deve svolgersi nel fabbricato interessato.
• Il mutamento di destinazione d’uso consentito all’interno della medesima categoria funzionale ai sensi dell’art. 23-ter d.P.R. 380/2001 non è, per ciò solo, gratuito: se interviene entro dieci anni dall’ultimazione dei lavori, l’art. 19, comma 3, impone il contributo corrispondente alla nuova destinazione, indipendentemente dall’esecuzione di opere edilizie.
• Un mutamento d’uso urbanisticamente ammissibile, ma soggetto al conguaglio previsto per la variazione infradecennale, non integra di per sé un abuso da reprimere con ordine di ripristino. L’eventuale successivo ritorno alla destinazione originaria non cancella l’obbligo contributivo già maturato.
• Quando una convenzione urbanistica subordina il mutamento di destinazione al reperimento degli standard aggiuntivi o alla monetizzazione, la monetizzazione può essere richiesta se non risultano aree disponibili e il privato non indica aree concretamente reperibili e idonee per la cessione.
• La legittimità di un provvedimento amministrativo si valuta secondo il principio tempus regit actum; la disciplina sopravvenuta non incide sulla validità dell’atto anteriore.

Come è indicizzato