Sentenza n. 1537/2026 - Catanzaro, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato l’ordinanza comunale che ordinava la demolizione di due manufatti in legno, di circa 75 e 50 metri quadrati, ritenuti privi di valido titolo edilizio e paesaggistico. Ha dedotto: che non sussistesse un obbligo di smontaggio stagionale delle opere; che i manufatti fossero strutture leggere, facilmente amovibili e funzionali a una struttura ricettiva all’aperto, tali da non richiedere il permesso di costruire ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e.5), d.P.R. 380/2001; che l’autorizzazione paesaggistica non fosse scaduta, essendo i lavori stati eseguiti nel quinquennio; che la competenza a ordinare il ripristino spettasse all’autorità marittima ai sensi dell’art. 54 cod. nav.; e che, essendo stata presentata una SCIA, il Comune non potesse dichiararne l’inefficacia e reprimere le opere dopo il decorso dei termini propri della SCIA senza ricorrere all’autotutela nei limiti dell’art. 21-nonies l. 241/1990. Con motivi aggiunti la società ha impugnato il diniego dell’istanza di accertamento di conformità, deducendo difetto di istruttoria sulla doppia conformità, omessa comunicazione del preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990, erronea imputazione alla società della mancata acquisizione di autorizzazioni sismiche, demaniali e di bacino, nonché violazione degli artt. 146 e 167 d.lgs. 42/2004 e travisamento circa la scadenza dell’autorizzazione paesaggistica e l’impossibilità di una regolarizzazione postuma.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale. Ha ritenuto infondato il motivo relativo alla qualificazione dei manufatti come opere precarie o strutture leggere esonerate dal permesso di costruire. La precarietà deve essere valutata secondo un criterio funzionale e non meramente strutturale: l’amovibilità, l’ancoraggio con plinti removibili e l’uso stagionale non sono decisivi quando le opere sono stabilmente funzionali a un’attività commerciale o ricettiva ricorrente. I manufatti determinavano quindi una stabile e non irrilevante trasformazione del territorio e richiedevano il permesso di costruire. Poiché l’ordinanza era sorretta da una pluralità di motivazioni autonome, sono stati dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse i motivi relativi all’obbligo di smontaggio e alla durata dell’autorizzazione paesaggistica, essendo sufficiente la permanenza della motivazione concernente la necessità del permesso di costruire. È stato respinto anche il motivo sulla competenza dell’autorità marittima, poiché le opere insistevano su area privata e non sul demanio marittimo, sicché non ricorreva il presupposto applicativo dell’art. 54 cod. nav. È stato infine respinto il motivo relativo ai limiti temporali dell’autotutela: una SCIA utilizzata al posto del permesso di costruire, fuori dal proprio ambito applicativo, è inidonea a produrre gli effetti tipici e non determina il consolidamento di una posizione favorevole; l’amministrazione conserva il potere di vigilanza e repressione, non soggetto ai termini dell’art. 21-nonies l. 241/1990. Il TAR ha invece accolto i motivi aggiunti e annullato il diniego dell’accertamento di conformità. Il Comune non aveva contestato l’omissione del preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990. Tale obbligo opera nei procedimenti a istanza di parte prima di qualsiasi provvedimento negativo, senza distinzione tra rigetto per infondatezza e rigetto per inammissibilità o incompletezza documentale. Il vizio non era sanabile ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, perché l’amministrazione aveva affermato di non avere svolto l’istruttoria per l’assenza della documentazione: non era quindi palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso. Il Comune è stato onerato di riaprire il procedimento entro trenta giorni dalla comunicazione della sentenza e, ove intendesse adottare un nuovo provvedimento negativo, di comunicare il preavviso di rigetto. Ogni valutazione sostanziale sull’accoglimento o rigetto dell’istanza è rimasta impregiudicata. Le spese sono state compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. e.5), d.P.R. 380/2001

  si intendono per interventi di nuova costruzione… e.5) l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulotte, camper, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, ad eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee o delle tende e delle unità abitative mobili con meccanismi di rotazione in funzione, e loro pertinenze e accessori, che siano collocate, anche in via continuativa, in strutture ricettive all’aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti previamente autorizzate sotto il profilo urbanistico, edilizio e, ove previsto, paesaggistico, che non posseggano alcun collegamento di natura permanente al terreno e presentino le caratteristiche dimensionali e tecnico-costruttive previste dalle normative regionali di settore ove esistenti;

  L’eccezione per le strutture collocate in strutture ricettive all’aperto non si applica a manufatti stabilmente funzionali a un’attività commerciale o ricettiva, anche se amovibili e utilizzati soltanto nella stagione estiva.

• art. 36, comma 1, d.P.R. 380/2001

  In caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, o in difformità da esso, ovvero in assenza di segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all’articolo 23, comma 01, o in totale difformità da essa e comunque fino alla scadenza dei termini di cui agli articoli 31, comma 3, 33, comma 1, e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell’abuso, o l’attuale proprietario dell’immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda.

  La domanda di accertamento di conformità deve essere esaminata nel rispetto delle garanzie partecipative proprie dei procedimenti a istanza di parte.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l’autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all’accoglimento della domanda. Entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti.

  Il preavviso di rigetto è dovuto prima di qualsiasi provvedimento negativo, anche quando l’amministrazione ritenga l’istanza inammissibile o carente di documentazione.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato

  L’omissione del preavviso non è dequotabile quando l’amministrazione non abbia svolto l’istruttoria e non sia quindi certo che l’esito sarebbe stato inevitabilmente identico.

• art. 19 l. 241/1990

  Il decorso del termine per l’esercizio dei poteri inibitori non consolida una SCIA utilizzata fuori dall’ambito applicativo previsto dalla legge, in particolare quando l’intervento richiedeva il permesso di costruire.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  I limiti temporali dell’annullamento d’ufficio non impediscono l’esercizio dei poteri repressivi edilizi quando la SCIA sia stata utilizzata in luogo del permesso di costruire e sia quindi giuridicamente inidonea a produrre effetti.

• art. 54 cod. nav.

  Qualora siano abusivamente occupate zone del demanio marittimo o vi siano eseguite innovazioni non autorizzate, il capo del compartimento ingiunge al contravventore di rimettere le cose in pristino entro il termine a tal fine stabilito e, in caso di mancata esecuzione dell’ordine, provvede d’ufficio, a spese dell’interessato.

  La competenza dell’autorità marittima presuppone l’occupazione abusiva o l’esecuzione di innovazioni non autorizzate su area demaniale marittima; non opera per opere realizzate su particella privata.

• art. 146, comma 4, d.lgs. 42/2004

  La questione della durata dell’autorizzazione paesaggistica non è stata esaminata nel merito perché la permanenza dell’autonoma ragione relativa alla necessità del permesso di costruire rendeva prive di interesse le ulteriori censure.

Massime di principio

• La precarietà di un manufatto edilizio deve essere valutata secondo un criterio funzionale, avuto riguardo alla ragione concreta della sua realizzazione, e non sulla base della sola amovibilità o delle caratteristiche strutturali. Un’opera destinata stabilmente a un’attività commerciale o ricettiva ricorrente non soddisfa esigenze meramente temporanee e richiede il permesso di costruire, anche se utilizzata soltanto durante la stagione turistica.
• L’utilizzo stagionale di una struttura non coincide con la precarietà edilizia: quando l’opera è destinata a essere impiegata annualmente e in modo ricorrente per un’attività economica, la relativa esigenza è permanente nel tempo e l’amovibilità del manufatto non esclude la stabile trasformazione urbanistica del territorio.
• Quando un provvedimento amministrativo negativo è sorretto da una pluralità di motivazioni autonome, ciascuna idonea da sola a fondarlo, il rigetto di una censura contro una di esse rende prive di interesse le doglianze rivolte contro le altre motivazioni, perché il provvedimento resterebbe comunque valido sulla base della ragione non superata.
• La SCIA utilizzata fuori dal proprio ambito applicativo, in particolare in luogo del permesso di costruire richiesto per un intervento urbanisticamente rilevante, è inidonea a produrre gli effetti tipici della segnalazione. L’amministrazione conserva quindi il potere di vigilanza e repressione senza essere vincolata dai termini dell’art. 19 o dell’art. 21-nonies l. 241/1990 e senza che l’inerzia possa consolidare una posizione favorevole del privato.
• Nei procedimenti a istanza di parte, il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 deve precedere qualsiasi provvedimento negativo, anche quando l’amministrazione ritenga l’istanza inammissibile o carente della documentazione necessaria. L’omissione non è neutralizzata dall’art. 21-octies, comma 2, quando la mancata istruttoria impedisca di affermare con evidenza che l’esito non avrebbe potuto essere diverso.
• L’art. 54 cod. nav. attribuisce all’autorità marittima il potere di ordinare il ripristino soltanto in relazione a occupazioni abusive o innovazioni non autorizzate eseguite sul demanio marittimo; per opere realizzate su area privata trova applicazione il regime ordinario dei poteri comunali di vigilanza e repressione edilizia.

Come è indicizzato