Cassazione Civile, Ordinanza n. 25665/2023 del 04/09/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da una concessione di derivazione d'acqua per produzione idroelettrica. La società concessionaria aveva chiesto il rinnovo della concessione; la Provincia autonoma di Bolzano ha prima comunicato il rigetto dell'istanza e l'avvio del procedimento di decadenza, poi ha dichiarato la decadenza della concessione e ha disposto il divieto di prosecuzione dell'uso dell'impianto, oltre a negare l'autorizzazione all'esercizio provvisorio. La società ha impugnato gli atti davanti al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, che ha respinto il ricorso. In cassazione la società ha proposto otto motivi: (1) eccesso di potere giurisdizionale per asserito sconfinamento nella sfera legislativa nel ritenere legittimo il divieto di derivazione dopo la decadenza; (2) violazione delle norme sul preavviso di rigetto e sull'art. 21-octies per mancata comunicazione dei motivi ostativi al rinnovo; (3) violazione del divieto di integrazione postuma della motivazione; (4) e (5) violazione della disciplina provinciale sulla decadenza per avere la Provincia qualificato come causa di decadenza una variante sostanziale non richiesta e per avere omesso la previa contestazione scritta con diffida; (6) illegittimità del divieto di uso dell'impianto entro dieci giorni dalla notifica del decreto; (7) errata applicazione delle norme provinciali sulla variante sostanziale, che avrebbe dovuto semmai essere trattata come modifica d'ufficio; (8) illegittimità del diniego dell'autorizzazione all'esercizio provvisorio dell'impianto per mancanza di adeguata valutazione dell'interesse generale alla prosecuzione. La Provincia ha resistito con controricorso, mentre il Comune di Marebbe è rimasto intimato.

La decisione

La Corte ha dichiarato inammissibile il primo motivo, ha accolto il secondo e il terzo motivo, ha accolto il quarto e il quinto motivo, e ha dichiarato assorbiti i restanti motivi. Ha quindi cassato la sentenza del TSAP e rinviato al medesimo Tribunale Superiore, in diversa composizione, per nuovo esame, demandando al giudice di rinvio anche la regolazione delle spese. La Corte ha ritenuto che il TSAP avesse errato nel negare l'obbligo del preavviso di rigetto sull'istanza di rinnovo e nel giustificare ex post la motivazione dell'atto amministrativo; inoltre ha rilevato che la decadenza era stata dichiarata senza rispettare la previsione provinciale che impone una previa contestazione scritta dei difetti e una diffida alla loro eliminazione entro termine ragionevole.

Norme richiamate

• art. 201 r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775

  richiamato come base normativa del motivo sull'eccesso di potere giurisdizionale; non è stato però ravvisato uno sconfinamento nei limiti esterni della giurisdizione

• art. 374 c.p.c.

  richiamato nel motivo sull'eccesso di potere giurisdizionale

• art. 360, n. 1, c.p.c.

  invocato per denunciare il vizio di giurisdizione

• art. 11-bis l.p. Bolzano n. 17 del 1993

  il preavviso di rigetto è necessario nei procedimenti a istanza di parte, salvo eccezioni; la sua omissione determina annullabilità del provvedimento finale

• art. 4, comma 1, ultimo periodo, l.p. Bolzano n. 17 del 1993

  richiamato per escludere, nel caso concreto, l'applicazione della deroga al preavviso di rigetto

• art. 21-octies l. n. 241 del 1990

  non consente di sanare, nel caso trattato, l'omissione del preavviso di rigetto; la Corte evidenzia che il giudizio del TSAP ha confuso il tema del contraddittorio procedimentale con quello della natura vincolata del provvedimento

• art. 30, comma 5, lett. a), l.p. Bolzano n. 2 del 2015

  la decadenza è stata ricondotta dalla Provincia a questa ipotesi, ma la Corte osserva che i fatti contestati non sembrano riconducibili alla norma

• art. 30, comma 6, l.p. Bolzano n. 2 del 2015

  la decadenza può essere dichiarata solo previa contestazione scritta dei difetti e degli inadempimenti con diffida alla loro eliminazione entro un termine ragionevole adeguato al caso concreto

• art. 18 r.d. n. 1775 del 1933

  richiamato nel motivo relativo al divieto di uso dell'impianto

• art. 24 Cost.

  richiamato nel motivo relativo al divieto di uso dell'impianto

• art. 113 Cost.

  richiamato nel motivo relativo al divieto di uso dell'impianto

• art. 19 l.p. Bolzano n. 2 del 2015

  richiamato per sostenere che l'aumento del salto sarebbe una variante sostanziale; la Corte non accoglie la ricostruzione del TSAP che vi riconduceva la decadenza

• art. 27, commi 1 e 3, l.p. Bolzano n. 2 del 2015

  invocato dalla ricorrente per sostenere che, in ipotesi di errore nella fase di rilascio, doveva operare la modifica d'ufficio della concessione

• art. 17 r.d. n. 1775 del 1933

  richiamato sul diniego dell'autorizzazione all'esercizio provvisorio dell'impianto; tale motivo è rimasto assorbito

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  richiamato per la trattazione camerale del ricorso

• art. 10-bis l. n. 241 del 1990

  richiamato nel ragionamento sul preavviso di rigetto come regola procedimentale generale

• d.l. n. 76 del 2020, art. 12, comma 1, lett. i)

  richiamato per la modifica dell'art. 21-octies; la Corte osserva il tema ma non fonda la decisione su tale modifica

• L. n. 120 del 2020

  richiamata quale legge di conversione del d.l. n. 76 del 2020

Massime di principio

• Nei procedimenti a istanza di parte, il preavviso di rigetto è regola generale e la sua omissione determina l'annullabilità del provvedimento finale, salvo le espressamente previste eccezioni.
• Non è consentito supplire in giudizio a un difetto di motivazione dell'atto amministrativo mediante integrazione postuma con argomentazioni difensive o atti processuali; la legittimità va valutata sulla motivazione e sugli atti del procedimento.
• Le cause di decadenza di una concessione amministrativa devono essere interpretate in modo tassativo, senza estensioni analogiche o ricostruzioni creative dei presupposti applicativi.
• Quando la disciplina settoriale impone, prima della decadenza, una contestazione scritta dei difetti e una diffida alla loro eliminazione entro termine ragionevole, la loro omissione vizia il provvedimento anche se l'amministrazione ritenga il provvedimento sostanzialmente vincolato.
• La natura vincolata dell'atto non consente di elidere automaticamente le garanzie procedimentali specificamente previste dalla norma settoriale, se queste sono state predisposte a tutela del contraddittorio e della partecipazione del destinatario.

Come è indicizzato