Sentenza n. 5251/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda un progetto di efficientamento energetico basato sull’installazione presso il cliente finale di un impianto APSA per la produzione on-site di azoto gassoso, in luogo dell’approvvigionamento di azoto liquido prodotto e trasportato da impianti ASU. Dopo l’approvazione della PPPM e l’emissione di 2.240 certificati bianchi, il GSE, all’esito di un controllo documentale, ha ritenuto erronea la baseline utilizzata, poiché fondata sui consumi di impianti ASU, tecnologicamente diversi e produttivi di output ulteriori e differenti rispetto agli impianti APSA, e ha quindi rigettato la RVC#3 e disposto il recupero dei titoli già erogati. Successivamente il GSE ha accolto l’istanza di riesame ai sensi dell’art. 42, commi 3-bis e 3-ter, del d.lgs. 28/2011, facendo salve le rendicontazioni già approvate ma mantenendo il recupero di 290 TEE per la rettifica dei consumi connessi all’azoto liquido di backup. È stato inoltre negato il beneficio previsto dall’art. 56, commi 7 e 8, del d.l. 76/2020, con conseguente diniego di riammissione al meccanismo incentivante. In appello sono stati dedotti: violazione dell’art. 42, commi 3-bis e 3-ter, del d.lgs. 28/2011 in relazione al recupero dei 290 TEE; violazione dell’art. 56 del d.l. 76/2020 e dell’art. 21-nonies della l. 241/1990; erronea qualificazione del potere del GSE come potere di autotutela anziché di annullamento d’ufficio; violazione del termine di conclusione del procedimento; violazione delle norme sui certificati bianchi, difetto di motivazione, travisamento, illogicità, irragionevolezza, sviamento e lesione del legittimo affidamento; erroneità della baseline e della valutazione sull’addizionalità.

La decisione

L’appello è stato accolto limitatamente al primo motivo, relativo al provvedimento GSE del 28 dicembre 2021 e al mantenimento del recupero di 290 TEE, con parziale riforma della sentenza del TAR e accoglimento, nei medesimi limiti, del ricorso di primo grado. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che l’art. 42, commi 3-bis e 3-ter, del d.lgs. 28/2011 faccia decorrere integralmente ex nunc gli effetti dell’annullamento disposto all’esito del controllo, salvaguardando le rendicontazioni già approvate, salvo il caso di documenti non veritieri o dichiarazioni false o mendaci. Poiché il GSE aveva escluso la sussistenza di tali condotte, non poteva mantenere neppure il recupero dei 290 TEE, che non costituiva una mera correzione materiale dell’algoritmo, ma derivava anch’esso dagli esiti del controllo e dalla diversa valutazione dell’utilizzo dell’azoto liquido di backup. Sono stati invece respinti gli altri motivi. Il diniego di riammissione ex art. 56, comma 8, del d.l. 76/2020 è stato ritenuto legittimo, poiché la disciplina transitoria riguarda i provvedimenti di annullamento d’ufficio o di decadenza da incentivi già riconosciuti, non i provvedimenti di rigetto delle richieste di verifica e certificazione; trattandosi di disciplina eccezionale, non è suscettibile di interpretazione analogica o estensiva. Il potere esercitato dal GSE è stato qualificato come speciale potere vincolato di verifica e controllo, distinto dall’autotutela di cui all’art. 21-nonies l. 241/1990; pertanto non richiede, in via generale, i presupposti dell’annullamento d’ufficio e non genera legittimo affidamento sull’esito positivo delle successive RVC. Il termine di conclusione del procedimento di verifica è stato ritenuto ordinatorio, in assenza di una previsione legislativa che ne stabilisca la perentorietà. È stata confermata la correttezza della baseline riferita a impianti on-site comparabili, produttivi di azoto gassoso, anziché a impianti ASU, dotati di diversa tecnologia e capaci di produrre anche ossigeno e argon allo stato liquido. La valutazione tecnica del GSE è stata ritenuta adeguatamente motivata e non affetta da manifesta irrazionalità, erroneità o illogicità, senza possibilità per il giudice di sostituirla con una diversa valutazione. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 42, commi 3, 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011

  «gli effetti dell'annullamento» decorrono dall’adozione del provvedimento di esito dell’attività di verifica e sono fatte salve le rendicontazioni già approvate; fanno eccezione i «documenti non veritieri ovvero [...] dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente»

  In assenza di documenti non veritieri o dichiarazioni false o mendaci, l’annullamento conseguente al controllo produce effetti ex nunc e impone la salvaguardia integrale delle rendicontazioni già approvate; il GSE non può mantenere recuperi fondati sugli stessi esiti del controllo.

• art. 14 d.m. 28 dicembre 2012

  Attribuisce al GSE il potere di verifica e controllo documentale sui progetti ammessi al meccanismo dei certificati bianchi.

• art. 14.1 dell’Allegato A alla deliberazione AEEG n. EEN 9/11

  Rileva nell’ambito della disciplina tecnica delle verifiche e certificazioni dei risparmi energetici.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  La disciplina transitoria non si applica retroattivamente ai provvedimenti anteriori e riguarda i provvedimenti di annullamento d’ufficio o di decadenza da incentivi già riconosciuti, non i rigetti delle richieste di verifica e certificazione.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  I presupposti dell’annullamento d’ufficio non si applicano al potere ordinario e speciale di verifica e controllo del GSE; la disciplina dell’art. 56, comma 7, d.l. 76/2020 non rende retroattivamente applicabile il termine decadenziale ai provvedimenti anteriori.

• art. 2 l. 241/1990

  Il termine generale di conclusione del procedimento, in assenza di espressa previsione di perentorietà e di una specifica conseguenza decadenziale, ha natura ordinatoria.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione del provvedimento di controllo è sufficiente quando espone chiaramente le ragioni tecniche della diversa individuazione della baseline e dell’assenza di addizionalità.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  È richiamato in relazione alla riproposizione in appello delle eccezioni non esaminate dal giudice di primo grado.

Massime di principio

• Nel sistema dei certificati bianchi, quando il GSE accerta l’assenza dei requisiti dell’incentivo senza rilevare documenti non veritieri o dichiarazioni false o mendaci del proponente, gli effetti dell’annullamento conseguente al controllo decorrono ex nunc e le rendicontazioni già approvate devono essere integralmente salvaguardate; non è legittimo mantenere recuperi fondati sugli stessi accertamenti di controllo anziché su una mera correzione materiale di calcolo.
• Il potere del GSE di verificare la sussistenza dei requisiti per l’erogazione dei certificati bianchi è uno speciale potere vincolato di controllo, connaturato alla struttura del procedimento incentivante, e non costituisce autotutela decisoria ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990. Esso può essere esercitato nelle diverse fasi della procedura, anche dopo l’approvazione della PPPM e l’emissione di precedenti titoli.
• L’approvazione della PPPM è necessaria ma non sufficiente per ottenere i certificati bianchi: le successive RVC costituiscono una fase autonoma, soggetta a specifica istruttoria e alla verifica dell’addizionalità dei risparmi. L’approvazione della PPPM non vincola il GSE a riconoscere le successive RVC e, prima del positivo superamento dei controlli, non consolida un legittimo affidamento sulla spettanza degli incentivi.
• La baseline per il calcolo del risparmio energetico deve essere individuata confrontando l’impianto incentivato con impianti comparabili, appartenenti alla stessa tipologia tecnologica e produttivi di output omogenei; non è legittimo utilizzare come parametro impianti tecnologicamente diversi e dotati di prestazioni ulteriori, anche se maggiormente diffusi sul mercato.
• Il termine per la conclusione del procedimento di verifica del GSE è ordinatorio se la legge non lo qualifica espressamente come perentorio e non collega al suo superamento un effetto decadenziale; la natura ripristinatoria e non sanzionatoria del potere di controllo non muta tale conclusione.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche del GSE in materia di addizionalità e baseline resta circoscritto ai casi di manifesta irrazionalità, erroneità, illogicità o travisamento; il giudice non può sostituire la valutazione tecnica amministrativa con una propria diversa valutazione meramente opinabile.

Come è indicizzato