Sentenza n. 3459/2026 - Napoli, Sezione 6

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto, nell'ambito del Decreto Flussi 2022, nulla osta al lavoro subordinato per cittadini del Bangladesh, rilasciati il 13 settembre 2023. Poiché i lavoratori non erano ancora entrati in Italia, la Prefettura di Caserta, con provvedimenti del 18 agosto 2025, dichiarava la decadenza dei nulla osta per decorso del termine di sei mesi previsto dall'art. 31, comma 4, d.P.R. n. 394/1999. La ricorrente deduceva, in primo luogo, la violazione dell'art. 3 d.l. n. 145/2024, convertito dalla l. n. 187/2024, nonché dell'art. 31 d.P.R. n. 394/1999, sostenendo che la disciplina speciale sopravvenuta aveva sospeso ex lege l'efficacia dei nulla osta e i procedimenti di rilascio dei visti per i lavoratori provenienti dal Bangladesh, in attesa delle verifiche dello Sportello Unico per l'Immigrazione. Il mancato ingresso non era quindi imputabile a inerzia del datore o dei lavoratori, come confermato dalla PEC dell'Ambasciata d'Italia a Dhaka del 9 agosto 2025. Deduceva inoltre violazione degli artt. 3 e 10-bis l. n. 241/1990, difetto di motivazione e di istruttoria, per l'omessa comunicazione del preavviso di rigetto e per l'utilizzo di motivazioni standardizzate. Il Ministero sosteneva che la decadenza fosse automatica e meramente dichiarativa allo scadere del sesto mese, e che non fossero necessarie garanzie partecipative, invocando l'art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990 e una circolare ministeriale del 17 settembre 2025 sull'archiviazione massiva.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato i provvedimenti di decadenza. Ha ritenuto che la regola generale dell'art. 31, comma 4, d.P.R. n. 394/1999 non potesse essere applicata senza considerare la disciplina speciale sopravvenuta dell'art. 3 d.l. n. 145/2024. Per i lavoratori del Bangladesh, fino al 31 dicembre 2025, tale disciplina sospendeva l'efficacia dei nulla osta già rilasciati e i procedimenti di rilascio dei visti, in attesa della conferma dello Sportello Unico sull'esito positivo delle verifiche. La sospensione legale impediva il decorso del termine semestrale, sicché la Prefettura non poteva dichiarare automaticamente la decadenza, ma doveva svolgere le verifiche previste dalla legge e comunicarne l'esito all'autorità consolare. La circolare ministeriale del 17 settembre 2025, in quanto atto interno, non poteva derogare alla fonte primaria. È stato accolto anche il motivo relativo alle garanzie partecipative: l'omesso preavviso di rigetto era viziante, poiché l'apporto della società avrebbe potuto determinare un esito diverso, consentendo di rappresentare la sospensione legale e di produrre la comunicazione dell'ambasciata. Non era quindi applicabile l'art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990. L'effetto conformativo impone alla Prefettura di riattivare i procedimenti, effettuare le verifiche previste dall'art. 3 d.l. n. 145/2024 e comunicarne l'esito all'autorità consolare. Spese integralmente compensate per la novità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 22 d.lgs. 286/1998

  Disciplina il nulla osta all'ingresso per lavoro subordinato di cittadini stranieri.

• art. 3 d.l. 145/2024, convertito dalla l. 187/2024

  Salvo che, alla data di entrata in vigore del presente decreto, sia già stato rilasciato il visto di ingresso in Italia, l'efficacia dei nulla osta al lavoro già rilasciati ai sensi dell'articolo 22 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998 in favore dei lavoratori di cui al comma 1 è sospesa fino alla conferma espressa da parte dello sportello unico per l'immigrazione del positivo espletamento delle verifiche previste dal medesimo comma.

  Introduce una sospensione legale dell'efficacia dei nulla osta e dei procedimenti di rilascio dei visti per determinate categorie di lavoratori, tra cui quelli del Bangladesh fino al 31 dicembre 2025; durante la sospensione non decorre il termine semestrale di validità del nulla osta.

• art. 31, comma 4, d.P.R. 394/1999

  Il nulla osta al lavoro subordinato ha validità per un periodo non superiore a sei mesi dalla data del rilascio.

  Prevede la regola generale sulla validità semestrale del nulla osta, che deve essere coordinata con la sospensione speciale introdotta dall'art. 3 d.l. n. 145/2024.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone la motivazione del provvedimento amministrativo; la motivazione standardizzata non era sufficiente a dare conto della disciplina speciale e delle circostanze concrete.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Impone la comunicazione dei motivi ostativi prima dell'adozione del provvedimento sfavorevole; l'omissione è viziante quando la partecipazione avrebbe potuto condurre a un esito diverso.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Non consente di neutralizzare l'omissione del preavviso di rigetto quando l'apporto partecipativo avrebbe potuto modificare il contenuto del provvedimento; la disposizione esclude inoltre la propria applicazione ai provvedimenti adottati in violazione dell'art. 10-bis.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Costituisce, unitamente all'art. 9, paragrafo 1, GDPR, il presupposto per l'oscuramento dei dati identificativi della parte ricorrente.

• art. 9, paragrafo 1, regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato quale ulteriore presupposto per la tutela dei dati personali della parte ricorrente mediante oscuramento delle generalità.

Massime di principio

• La disciplina speciale e sopravvenuta che sospende ex lege l'efficacia di determinati nulla osta al lavoro e i procedimenti di rilascio dei visti prevale sulla regola generale di validità semestrale del nulla osta e impedisce, durante il periodo di sospensione, il decorso del termine che potrebbe determinarne la decadenza.
• Quando una norma sopravvenuta subordina l'ingresso dei lavoratori stranieri a verifiche dello Sportello Unico per l'Immigrazione, l'amministrazione non può dichiarare automaticamente la decadenza del nulla osta per mancato ingresso, ma deve svolgere le verifiche previste dalla legge e comunicarne l'esito all'autorità consolare.
• Una circolare amministrativa, quale atto interno privo di forza normativa, non può derogare, disapplicare o sostituire una disciplina contenuta in una fonte primaria, come un decreto-legge.
• L'omissione del preavviso di rigetto è viziante quando il privato avrebbe potuto rappresentare circostanze giuridiche e fattuali idonee a determinare un esito diverso del procedimento; in tale ipotesi non opera la sanatoria prevista dall'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.
• L'effetto conformativo dell'annullamento di un provvedimento di decadenza impone all'amministrazione di riattivare il procedimento secondo la disciplina speciale applicabile, completare le verifiche prescritte e comunicare il relativo esito all'autorità competente.

Come è indicizzato