Sentenza n. 238/2026 - Parma, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha dedotto, con il primo motivo, la violazione degli artt. 3, 7 e seguenti della l. n. 241/1990, nonché eccesso di potere per violazione del contraddittorio, difetto dei presupposti, travisamento, illogicità, ingiustizia manifesta e sviamento, lamentando l’omessa comunicazione di avvio del procedimento. Ha sostenuto che non ricorressero ragioni di urgenza, anche perché tra la richiesta della persona interessata e l’ammonimento erano trascorsi dieci giorni, e che la convocazione in Questura mediante semplice comunicazione telefonica non gli avesse consentito di predisporre adeguatamente le difese. Ha inoltre escluso l’applicabilità dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990, in ragione della discrezionalità del provvedimento. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 1 e 3 l. n. 241/1990 e dell’art. 94 del d.lgs. n. 122/2006, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, erroneità, genericità, travisamento, perplessità, illogicità e ingiustizia manifesta. In particolare, ha contestato l’attendibilità della persona richiedente, la mancata considerazione di un presunto riavvicinamento tra i due, l’asserito appiattimento dell’Amministrazione sulle dichiarazioni della richiedente, l’omessa ostensione delle fonti informative, l’assenza di adeguati riscontri agli episodi riferiti, la non riconducibilità dei disturbi della persona offesa alla sua condotta e l’irrilevanza dei precedenti di polizia, anche alla luce dell’esito favorevole di un procedimento penale relativo a una precedente relazione. L’Amministrazione ha sostenuto la legittimità dell’omissione dell’avviso di avvio per la natura preventiva e cautelare dell’ammonimento, nonché la sufficienza di un quadro indiziario attendibile, senza necessità di prova del reato di atti persecutori. Ha richiamato le dichiarazioni della persona offesa, i messaggi, gli appostamenti, le aggressioni verbali, le sommarie informazioni di un amico e di un vicino e i precedenti specifici del destinatario.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Quanto all’omessa comunicazione di avvio, ha ritenuto che la natura preventiva e cautelare dell’ammonimento, volto a tutelare tempestivamente la persona offesa e a prevenire la degenerazione delle condotte, consenta di comprimere il contraddittorio quando emerga un quadro indiziario sufficientemente preciso e sussistano esigenze di celerità. Ha inoltre rilevato che il ricorrente non aveva dimostrato che un apporto partecipativo preventivo avrebbe potuto condurre a un diverso esito; ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990, grava sul privato almeno l’onere di allegare gli elementi conoscitivi potenzialmente decisivi, senza che l’Amministrazione debba fornire una prova di carattere “diabolico”. Nel merito, il Collegio ha qualificato l’ammonimento ex art. 8 d.l. n. 11/2009 come misura di prevenzione, cautelare e dissuasiva, fondata su una valutazione prognostica e non sull’accertamento penale del reato di atti persecutori. Non è quindi necessaria una prova idonea a sostenere un giudizio penale, essendo sufficienti elementi attendibili dai quali desumere un comportamento persecutorio o gravemente minaccioso suscettibile di degenerare in reato. Il Questore dispone di ampia discrezionalità nella scelta degli strumenti istruttori e nella valutazione complessiva degli elementi, mentre il sindacato giudiziale è limitato alla manifesta insussistenza dei presupposti, alla manifesta irragionevolezza o sproporzione. Nel caso concreto, il provvedimento era sostenuto da plurimi elementi convergenti: messaggi insistenti, appostamenti presso l’abitazione e il luogo di lavoro, intrusioni, aggressioni verbali, dichiarazioni della persona offesa, sommarie informazioni rese da un amico e da un vicino, nonché dichiarazioni dello stesso ricorrente che non escludevano alcuni episodi rilevanti. Il TAR ha ritenuto adeguata l’istruttoria e non manifestamente illogica la motivazione. Il presunto riavvicinamento tra le parti non è stato ritenuto idoneo a smentire il quadro indiziario; neppure l’esito favorevole del procedimento penale relativo a fatti concernenti una precedente relazione ha inciso sulla legittimità dell’ammonimento, adottato sulla base di una valutazione preventiva e con un diverso standard probatorio. Il ricorso è stato quindi respinto, con condanna del ricorrente alle spese di lite, liquidate in euro 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 8 d.l. 23 febbraio 2009, n. 11, convertito dalla l. 23 aprile 2009, n. 38

  Fino a quando non è proposta querela per i reati di cui agli articoli 612-bis e 612-ter del codice penale, la persona offesa può esporre i fatti all’autorità di pubblica sicurezza avanzando richiesta al questore di ammonimento nei confronti dell’autore della condotta. [...] Il questore, assunte se necessario informazioni dagli organi investigativi e sentite le persone informate dei fatti, ove ritenga fondata l’istanza, ammonisce oralmente il soggetto nei cui confronti è stato richiesto il provvedimento.

  La disposizione disciplina una misura di prevenzione, cautelare e dissuasiva. L’ammonimento può essere adottato sulla base di elementi attendibili idonei a evidenziare un comportamento persecutorio o gravemente minaccioso suscettibile di degenerare in reato, senza necessità di accertare tutti gli elementi costitutivi del delitto di atti persecutori. Il Questore dispone di ampia discrezionalità nella valutazione dell’istanza, nella tempistica e nella modulazione dell’istruttoria.

• artt. 3, 7 e ss. l. 7 agosto 1990, n. 241

  La comunicazione di avvio del procedimento può essere omessa nell’adozione dell’ammonimento quando la natura preventiva della misura e il quadro indiziario rendano prevalenti le esigenze di tutela tempestiva della persona offesa e di sicurezza pubblica.

• art. 21-octies, comma 2, l. 7 agosto 1990, n. 241

  La mancata comunicazione di avvio non comporta l’annullabilità dell’atto se risulta che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso. L’Amministrazione non deve fornire una prova impossibile riferita a ogni ipotetico esito alternativo; il privato deve almeno allegare gli elementi conoscitivi che, se introdotti nel procedimento, avrebbero potuto influire sulla decisione.

• art. 612-bis c.p.

  La fattispecie penale costituisce il riferimento sostanziale della misura preventiva, ma l’ammonimento non richiede l’accertamento penale del reato né il raggiungimento del relativo standard probatorio.

• art. 94 d.lgs. n. 122/2006

  La norma è richiamata dal ricorrente tra i parametri asseritamente violati, ma la sentenza non le attribuisce uno specifico ruolo decisivo nella motivazione.

Massime di principio

• L’ammonimento del Questore previsto dall’art. 8 d.l. n. 11/2009 è una misura preventiva, cautelare e dissuasiva, fondata su una valutazione prognostica del rischio che condotte persecutorie o gravemente minacciose degenerino in reato; non richiede l’accertamento del delitto di atti persecutori secondo lo standard probatorio penale.
• Per l’adozione dell’ammonimento sono sufficienti elementi attendibili e convergenti dai quali emerga un comportamento persecutorio o gravemente minaccioso e un concreto pericolo di reiterazione o degenerazione, senza necessità di provare ogni singolo segmento della condotta con il rigore proprio del processo penale.
• La comunicazione di avvio del procedimento può essere omessa nell’ammonimento quando le esigenze di tutela tempestiva della persona offesa e di sicurezza pubblica, correlate alla natura cautelare della misura e a un quadro indiziario preciso, rendano necessaria una decisione celere.
• Il Questore gode di ampia discrezionalità nella scelta della tempistica e degli strumenti istruttori, potendo acquisire informazioni dagli organi investigativi e sentire le persone informate dei fatti quando lo ritenga necessario; il giudice amministrativo può censurare la misura solo in presenza di manifesta insussistenza dei presupposti, manifesta irragionevolezza o sproporzione.
• Nel giudizio sull’ammonimento la valutazione amministrativa può fondarsi complessivamente sulle dichiarazioni della persona offesa, sui messaggi, sulle sommarie informazioni e sulle dichiarazioni dell’interessato, purché tali elementi risultino convergenti e la motivazione dia conto del quadro indiziario in modo non manifestamente illogico.
• Ai fini dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990, l’Amministrazione non è tenuta a dimostrare l’impossibilità assoluta di ogni diverso esito procedimentale; spetta al privato indicare gli elementi concreti che, se acquisiti prima dell’adozione dell’atto, avrebbero potuto modificarne il contenuto.

Come è indicizzato