Sentenza n. 2005/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR Lombardia, sede di Brescia, che aveva riunito e respinto i ricorsi contro le diffide provinciali relative alla contaminazione del sedimento del torrente Carfio, attribuita a discariche presenti su terreni di sua proprietà. Ha riproposto quattro motivi. Il primo riguardava il difetto di legittimazione passiva e la violazione del principio “chi inquina paga”: secondo l’appellante, la responsabilità avrebbe dovuto gravare esclusivamente sulle società titolari delle discariche, non sulla persona fisica che ne aveva ricoperto cariche sociali e che era proprietaria dei terreni. È stata inoltre dedotta l’estinzione della responsabilità delle società per effetto della cancellazione dal registro delle imprese, l’assenza di una specifica imputazione personale e l’impossibilità di individuare un solo amministratore in presenza di un organo collegiale. Il secondo motivo censurava l’assenza di prova del nesso causale tra la condotta dell’appellante e l’inquinamento, nonché il difetto di motivazione e istruttoria, la violazione dell’onere della prova, dei principi di proporzionalità, buona fede e legittimo affidamento. Il terzo motivo contestava il travisamento dei fatti e l’insufficienza degli accertamenti relativi all’origine della contaminazione, alla tubazione T4 e alla riconducibilità dell’inquinamento alle diverse discariche; veniva inoltre dedotta l’omessa considerazione di precedenti interventi di bonifica e reiterata una richiesta di prova testimoniale e consulenza tecnica d’ufficio. Il quarto motivo riguardava l’obbligo di realizzare misure di prevenzione e messa in sicurezza di emergenza, ritenuto non applicabile al proprietario non responsabile e comunque privo dei presupposti di emergenza o minaccia imminente. In via istruttoria l’appellante chiedeva l’ammissione di prova testimoniale o CTU sulla gestione dei rifiuti e sulla funzione della tubazione T4.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza di primo grado. In via preliminare ha respinto l’istanza istruttoria, ritenendo non necessarie né indispensabili, ai sensi dell’art. 63 c.p.a., ulteriori prove o una CTU, poiché gli atti già acquisiti comprendevano le relazioni dei Carabinieri forestali, i sopralluoghi, i campionamenti ARPA e la documentazione tecnica, idonei a dimostrare l’immissione di percolato nel torrente e il superamento delle concentrazioni soglia per piombo, cadmio, zinco e PCB. Il primo motivo è stato ritenuto infondato. Gli artt. 242 e 244 d.lgs. 152/2006 consentono alla Provincia di individuare il responsabile dell’inquinamento sulla base di opportune indagini e di ordinargli gli interventi necessari, notificando comunque l’ordinanza anche al proprietario. Nel caso concreto, la legittimazione passiva dell’appellante non derivava dalla sola proprietà attuale, ma dal complesso dei suoi plurimi e continuativi ruoli: amministratore, presidente, consigliere, liquidatore e socio delle società che avevano gestito le aree e le discariche, nonché proprietario personale e per il tramite di una società immobiliare. Il Collegio ha ritenuto configurabile un macroscopico uso distorto dello schema societario, tale da consentire il superamento dello schermo della personalità giuridica e da impedire che la cancellazione delle società dal registro delle imprese eludesse la responsabilità ambientale. La presenza di organi collegiali non escludeva la legittimazione dell’appellante, considerate le sue posizioni personali e il ruolo concretamente svolto nella gestione dei siti. Il secondo motivo è stato respinto perché i provvedimenti non si fondavano sulla mera qualità di proprietario, ma indicavano le cariche sociali ricoperte, gli assetti proprietari succedutisi, gli accertamenti amministrativi e il perdurante superamento dei valori limite. Il principio “chi inquina paga” non impone all’amministrazione una prova diretta e assoluta della materiale causazione dell’inquinamento, quando gli elementi raccolti consentano di ricondurre l’evento, secondo causalità adeguata, all’attività esercitata; diversamente si imporrebbe una probatio diabolica. La motivazione è stata ritenuta sufficiente ai sensi dell’art. 3 l. 241/1990. Il terzo motivo è stato respinto: le relazioni dei Carabinieri, i campionamenti ARPA e gli altri accertamenti hanno documentato l’origine del percolato, il suo convogliamento nel torrente e la contaminazione dei sedimenti. Gli accertamenti del 1993 rappresentavano una situazione non più attuale e non potevano prevalere sulle verifiche più recenti. Il quarto motivo è stato ritenuto infondato, anche considerando che l’appellante aveva successivamente avviato lavori di messa in sicurezza di emergenza. In ogni caso, una volta riconosciuta la sua legittimazione passiva quale responsabile, non poteva limitarsi a invocare il regime del proprietario incolpevole; inoltre, le misure di messa in sicurezza sono state considerate un minus rispetto all’obbligo di caratterizzazione previsto dai provvedimenti. L’appellante è stato condannato alle spese del grado, liquidate in euro 8.000 oltre accessori, in favore della Provincia di Brescia.

Norme richiamate

• artt. 242 e 244 d.lgs. 152/2006

  L’amministrazione deve individuare, mediante opportune indagini, il responsabile dell’inquinamento e può ordinargli gli interventi di messa in sicurezza e bonifica; l’ordinanza è comunque notificata anche al proprietario del sito. La responsabilità non è stata ricondotta alla sola proprietà, ma al complesso dei ruoli societari, proprietari e gestori concretamente svolti dall’interessato.

• art. 250 d.lgs. 152/2006

  Gli interventi pubblici sostitutivi operano quando i responsabili non provvedono o non siano individuabili e neppure il proprietario o altri soggetti interessati intervengano.

• art. 253 d.lgs. 152/2006

  Il proprietario del sito deve essere comunque destinatario della notificazione dell’ordinanza, secondo il regime previsto per il sito contaminato.

• art. 240, lett. i) e m), d.lgs. 152/2006

  Le nozioni di minaccia imminente e di emergenza rilevano ai fini delle misure di prevenzione e messa in sicurezza, la cui applicazione è stata ritenuta giustificata dagli accertamenti sulla fuoriuscita di percolato e sulla contaminazione del torrente.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione è sufficiente quando espone gli elementi fattuali e istruttori posti a fondamento dell’individuazione del destinatario, compresi i ruoli societari, la proprietà dei terreni e gli accertamenti tecnici sull’inquinamento.

• art. 63 c.p.a.

  “se indispensabile”; “necessario”

  La CTU e gli ulteriori mezzi istruttori possono essere disposti solo quando siano necessari o indispensabili per accertare fatti o acquisire valutazioni tecniche; non sono ammessi quando gli atti già acquisiti consentano una decisione adeguata.

• art. 64 c.p.a.

  La decisione valorizza il materiale probatorio già acquisito e ritiene assolto l’onere dimostrativo dell’amministrazione mediante relazioni, sopralluoghi, campionamenti e documentazione tecnica convergenti.

Massime di principio

• Ai fini dell’adozione dell’ordinanza ex art. 244 d.lgs. 152/2006, la responsabilità ambientale può essere attribuita a una persona fisica non soltanto in quanto proprietaria attuale del sito, ma anche quando risultino plurimi e continuativi ruoli di amministrazione, rappresentanza, liquidazione o partecipazione nelle società che hanno gestito le aree e svolto l’attività potenzialmente inquinante.
• Il principio di immedesimazione organica non esclude in assoluto la responsabilità personale dell’amministratore: in presenza di un macroscopico uso distorto dello schema societario e di un impiego strumentale della personalità giuridica, è possibile superare lo schermo societario e imputare la responsabilità a chi abbia concretamente amministrato o rappresentato l’ente.
• La cancellazione della società dal registro delle imprese non determina, di per sé, l’eliminazione della responsabilità ambientale per fatti anteriori, soprattutto quando la persona destinataria dell’ordinanza rappresenti, per continuità di ruoli e di interessi, il centro sostanziale di imputazione dell’attività svolta sul sito.
• L’amministrazione non deve fornire una prova diretta e assoluta della materiale causazione dell’inquinamento, incompatibile con la complessità dei fenomeni ambientali; è sufficiente un quadro istruttorio idoneo a ricondurre, secondo un criterio di causalità adeguata e non mediante una probatio diabolica, la contaminazione all’attività svolta e ai soggetti individuati.
• La motivazione dell’ordinanza ex art. 244 d.lgs. 152/2006 è adeguata quando indica le vicende societarie e proprietarie rilevanti, gli accertamenti tecnici e amministrativi, la permanenza del superamento dei valori soglia e gli elementi che collegano il destinatario alla gestione del sito contaminato.
• La CTU o gli ulteriori mezzi istruttori nel processo amministrativo non costituiscono strumenti esplorativi: possono essere disposti soltanto quando l’accertamento tecnico sia necessario o indispensabile e non quando la documentazione già acquisita, composta da sopralluoghi, campionamenti e relazioni degli organi tecnici, consenta di decidere la controversia.

Come è indicizzato