Sentenza n. 908/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato dapprima la delibera di adozione della variante urbanistica e, con motivi aggiunti, la delibera di approvazione della variante, gli strumenti urbanistici definitivamente approvati e il regolamento comunale sulle locazioni turistiche brevi. Ha dedotto: violazione dell'art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001 e dell'art. 99 l.r. Toscana n. 65/2014, sostenendo che il Comune non potesse creare una nuova articolazione dell'uso residenziale né vietare il mutamento d'uso all'interno della stessa categoria funzionale; violazione della riserva di legge in materia di proprietà, dell'art. 42 Cost., dell'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU e dell'art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea; violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza e compressione della libertà di iniziativa economica; infine, violazione dei principi di irretroattività e tutela dell'affidamento, in ragione dell'avvio nel 2019 di lavori di ristrutturazione finalizzati all'attività turistico-ricettiva e dei ritardi nella loro ultimazione. Il Comune ha eccepito anche la carenza di interesse attuale e concreto, ma il TAR ha ritenuto assorbibile tale eccezione per l'infondatezza delle censure.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo, poiché rivolto contro la sola delibera di adozione della variante, superata dalle successive delibere di approvazione e di conformazione degli strumenti urbanistici al PIT. L'improcedibilità non deriva automaticamente dalla mancata impugnazione dell'atto di approvazione: essa ricorre quando l'approvazione non costituisca mera conferma dell'atto adottato, ma sia il risultato di nuove valutazioni, anche in considerazione delle osservazioni presentate e della sopravvenuta disciplina regionale. Nel caso concreto la variante approvata non era una conferma meramente riproduttiva di quella adottata. I motivi aggiunti sono stati respinti. Il giudice ha ritenuto che l'art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001 e l'art. 99 l.r. Toscana n. 65/2014 consentano ai Comuni di disciplinare i mutamenti di destinazione d'uso mediante specifiche condizioni, limitazioni e, in determinati casi, divieti, purché oggettivi, non discriminatori, specifici e giustificati da esigenze territoriali. Il Comune poteva quindi distinguere, all'interno della categoria funzionale residenziale, l'uso per "residenza temporanea" comprendente le locazioni turistiche brevi e alcune strutture extra-alberghiere, senza creare una nuova categoria funzionale. Il divieto di nuovo insediamento nel nucleo storico UNESCO è stato ritenuto circoscritto, temporalmente limitato alla durata del piano, riferito a specifiche destinazioni e adeguatamente motivato dai dati sull'overtourism, sulla riduzione degli alloggi disponibili per la locazione stabile, sull'aumento dei canoni e sulla tutela dell'identità sociale e culturale del centro storico. Le scelte urbanistiche sono soggette a sindacato giurisdizionale estrinseco e non possono essere sostituite dal giudice quando risultino plausibili e non manifestamente illogiche o irragionevoli. È stato ritenuto legittimo anche il regolamento comunale che, in attuazione dell'art. 59 l.r. Toscana n. 61/2024, sottopone le locazioni turistiche brevi ad autorizzazione e limita il numero delle autorizzazioni alle unità già regolarmente destinate all'attività nel 2024. Le restrizioni sono state reputate giustificate da motivi imperativi di interesse generale, necessarie, proporzionate e non discriminatorie. Il divieto e il contingentamento sono conformativi e non espropriativi, poiché non eliminano ogni possibilità di utilizzazione economica degli immobili e operano per il futuro, salvaguardando gli usi già in essere. La società non disponeva di un affidamento qualificato: le SCIA del 2019, 2020 e 2021 attestavano destinazioni residenziali e non l'effettivo avvio dell'uso per locazione turistica breve o struttura ricettiva extra-alberghiera. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001

  Il mutamento della destinazione d'uso della singola unità immobiliare all'interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

  La disposizione attribuisce agli strumenti urbanistici comunali il potere di fissare specifiche condizioni al mutamento d'uso; tale potere può comprendere, in presenza di esigenze territoriali oggettive e adeguatamente motivate, anche limitazioni e divieti specifici.

• art. 99 l.r. Toscana n. 65/2014

  Gli strumenti di pianificazione urbanistica comunali ... possono stabilire limitazioni al mutamento della destinazione d'uso all'interno della stessa categoria funzionale.

  La disciplina regionale conferma il potere comunale di introdurre limiti e condizioni ai mutamenti d'uso, anche all'interno della categoria residenziale.

• art. 59 l.r. Toscana n. 61/2024

  I Comuni a più alta densità turistica e, comunque, tutti i Comuni capoluogo di provincia, possono definire con proprio regolamento criteri e limiti specifici per lo svolgimento, con finalità turistiche, delle attività di locazione breve.

  La norma abilita i Comuni interessati ad adottare regolamenti che disciplinino e contingent ino le locazioni turistiche brevi, mediante autorizzazioni e limiti quantitativi, considerando il tessuto urbano e l'impatto sulla disponibilità di alloggi e sulla residenzialità.

• art. 19 commi 6 e 7 l.r. Toscana n. 65/2014

  Gli strumenti urbanistici così approvati hanno acquistato efficacia decorsi trenta giorni dalla pubblicazione dell'avviso.

  La pubblicazione dell'avviso di approvazione determina, decorso il termine previsto, l'efficacia degli strumenti urbanistici approvati.

• art. 73 comma 3 c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di segnalare alle parti la possibile improcedibilità del ricorso introduttivo, poi dichiarata d'ufficio.

• art. 9 della direttiva 2006/123/CE

  Il regime autorizzatorio per le locazioni turistiche brevi è compatibile con la direttiva quando giustificato da motivi imperativi di interesse generale e proporzionato.

• art. 11 della direttiva 2006/123/CE

  I motivi imperativi di interesse generale possono giustificare anche la previsione di un numero massimo di autorizzazioni disponibili.

• art. 4 n. 8 della direttiva 2006/123/CE

  La protezione dell'ambiente urbano e gli obiettivi di politica sociale e culturale costituiscono motivi imperativi di interesse generale idonei a giustificare restrizioni all'attività economica.

• art. 13-ter comma 1 d.l. n. 145/2023

  Il possesso del codice identificativo nazionale può costituire uno strumento di verifica dell'utilizzo dell'immobile per locazioni turistiche brevi.

• art. 42 Cost.

  Non impedisce limitazioni conformative del diritto di proprietà stabilite nell'esercizio del potere urbanistico, purché fondate sulla legge e non espropriative.

Massime di principio

• Gli strumenti urbanistici comunali possono distinguere, all'interno di una medesima categoria funzionale, usi dotati di peculiare impatto urbanistico e sottoporli a condizioni, limitazioni o divieti specifici, purché tali misure siano oggettive, non discriminatorie, adeguatamente motivate e coerenti con le esigenze di governo del territorio.
• Il divieto comunale di nuovo insediamento di locazioni turistiche brevi in una circoscritta area di particolare pregio storico e urbano è legittimo quando sia fondato su dati concreti relativi all'impatto del fenomeno sulla residenzialità, sul tessuto sociale, sul patrimonio storico-culturale e sui servizi, e operi per il futuro senza incidere sugli usi già in essere.
• Le scelte di pianificazione urbanistica e di regolazione dell'overtourism appartengono a un'ampia discrezionalità amministrativa e tecnica; il sindacato giurisdizionale resta estrinseco e si limita a verificare l'attendibilità dell'istruttoria e l'assenza di errori di fatto, arbitrarietà, abnormità o manifesta illogicità e irragionevolezza.
• Un regolamento comunale che sottoponga le locazioni turistiche brevi ad autorizzazione e limiti il numero delle autorizzazioni alle attività già esistenti può essere compatibile con la direttiva 2006/123/CE se giustificato da motivi imperativi di interesse generale, necessario, proporzionato e non discriminatorio.
• Le limitazioni urbanistiche alle locazioni turistiche brevi costituiscono conformazione del diritto di proprietà e della libertà di iniziativa economica, non espropriazione, quando lasciano al proprietario possibilità alternative di utilizzazione del bene e non incidono sugli usi già legittimamente in essere.
• L'impugnazione della delibera di adozione di una variante non diviene improcedibile per la sola sopravvenienza dell'atto di approvazione; tuttavia, l'improcedibilità sussiste quando l'atto successivo sia frutto di nuove valutazioni e non costituisca mera conferma delle previsioni impugnate.

Come è indicizzato