Cassazione Penale, Sentenza n. 25547/2022 del 04/07/2022

Esito

La controversia

Foti, sindaco di Avellino, era stato condannato per omissione di atti d'ufficio per non aver adottato tempestivamente provvedimenti idonei a contenere l'inquinamento atmosferico (PM10) nonostante ripetuti superamenti dei limiti. In cassazione l'imputato ha dedotto: (1) vizio di motivazione sul calcolo degli sforamenti e sul presunto ritardo, sostenendo che al suo insediamento gli sforamenti annuali non superavano il limite; (2) errata valutazione delle prove tecniche in quanto alcune centraline erano collocate in modo non conforme e le rilevazioni erano pertanto inaffidabili; (3) violazione di legge perché le norme citate attribuirebbero al sindaco una mera facoltà, non un obbligo, di disporre misure come il blocco del traffico; (4) insufficiente valutazione del dolo e del momento di conoscenza effettiva dei superamenti, considerato che il sindaco aveva adottato o predisposto misure (es. "domeniche ecologiche", programmi energetici) nei mesi successivi o aveva inviato richieste di intervento agli organi competenti.

La decisione

La Corte di Cassazione ha ritenuto il ricorso fondato e ha annullato la sentenza impugnata senza rinvio. I Giudici di legittimità hanno ritenuto che la motivazione della Corte territoriale fosse carente e contraddittoria su punti decisivi: non è stato adeguatamente dimostrato che sussistessero i presupposti per l'adozione di un'ordinanza contingibile e urgente (situazione di eccezionale, imminente e improcrastinabile pericolo) né che l'amministrazione non potesse fronteggiare la situazione con i mezzi ordinari; è stata data scarsa attenzione alla collocazione e all'attendibilità delle centraline e alla rilevanza di un provvedimento ARPAC che segnalava criticità nelle rilevazioni; è inoltre dubbia l'imputabilità di fatti anteriori all'insediamento dell'interessato e la valutazione del dolo alla luce delle iniziative comunque intraprese dall'amministrazione. Per tali ragioni la sentenza di condanna è stata annullata senza rinvio.

Norme richiamate

• D.lvo 18.8.2000 n.267, art. 50, comma 5

  "in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunita' locale... Negli altri casi l'adozione dei provvedimenti d'urgenza ... spetta allo Stato o alle regioni"

  La norma attribuisce al sindaco la competenza ad adottare ordinanze contingibili e urgenti in caso di emergenze locali, ma la Cassazione sottolinea che ciò presuppone una situazione realmente eccezionale e non può trasformare in obbligo penale atti che rientrano nella discrezionalità amministrativa.

• D.lvo 30.4.1992 n.285 (richiamato, art. 7 citato)

  Riferimento normativo alle misure di limitazione della circolazione; richiamato per indicare il tipo di provvedimenti che il sindaco può adottare, ma non di per sé fonte di un obbligo penale automatico.

• D.M. 2.4.2002 n.60, art. 39

  "i Sindaci dei comuni in cui sussiste il superamento o il rischio di superamento dei valori limite o delle soglie allarme ... adottano .... le misure di limitazione della circolazione di cui all'art. 7 ... del decreto legislativo 30.4.1992, n. 285"

  La disposizione indica che i sindaci devono adottare misure in caso di superamento o rischio di superamento, ma la Corte evidenzia che va accertata la vera doverosità dell'atto e la sussistenza di un pericolo eccezionale che giustifichi un intervento urgente.

• D.lvo 18.8.2000 n.267, art. 54, comma 6

  "in casi di emergenza, connessi con il traffico o con l'inquinamento atmosferico o acustico ... il sindaco puo' modificare ... adottando i provvedimenti di cui al comma 4"

  Attribuisce poteri al sindaco in casi di emergenza relativi all'inquinamento, ma manifesta una forma di potestà ("puo'") che richiede verifica dell'effettiva necessità dell'intervento e non configura automaticamente un obbligo penale.

• Giurisprudenza della Cassazione (richiami: Sez. 6, n. 13519/2009; Sez. 6, n. 33857/2014)

  Principio consolidato: il reato di omissione di atti d'ufficio richiede l'omissione di un atto dovuto, non discrezionale; è un reato di pericolo che richiede un indebito rifiuto dell'atto dovuto e la sussistenza di una situazione straordinaria che imponga tempestività.

Massime di principio

• Per integrare il reato di omissione di atti d'ufficio è necessario che l'atto omesso sia effettivamente dovuto (norma imperativa, non mera facoltà) e non frutto di mera discrezionalità.
• Deve esserci una situazione di emergenza eccezionale, imminente e non fronteggiabile con i mezzi ordinari per imporre l'intervento "extra ordinem" del sindaco; in mancanza, l'irresponsabilità penale è probabile.
• La valutazione tecnica delle rilevazioni (centraline, attendibilità dei dati) è decisiva: contestazioni sul funzionamento degli strumenti possono compromettere la certezza dei presupposti di intervento.
• Il periodo temporale di responsabilità va valutato con attenzione: non tutto quanto accaduto prima dell'insediamento è automaticamente imputabile al nuovo titolare; conta la conoscenza effettiva e tempestiva della situazione.
• Misure amministrative effettivamente adottate o atti formali e attivazioni di uffici competenti (anche se successive) possono incidere sulla valutazione del dolo o della colpa grave.
• Il ricorso a norme che attribuiscono poteri al sindaco con formulazioni tipo "puo'" richiede un'interpretazione cauta: potestà amministrativa non equivale automaticamente a dovere penale.