Sentenza n. 16419/2026 - Roma, Sezione 1B

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata nella gara e già parte di un giudizio pendente contro l’aggiudicazione, ha impugnato il diniego di accesso agli atti della stipulazione e dell’esecuzione del contratto. Aveva chiesto il contratto del 29 maggio 2026 con gli allegati e il cronoprogramma, la polizza fideiussoria, il visto della Corte dei Conti, la documentazione comprovante i requisiti generali e speciali dell’aggiudicataria e gli atti attestanti la concessione del finanziamento SAFE. Ha dedotto la strumentalità della documentazione alla difesa nel giudizio sull’aggiudicazione e, in particolare, alla contestazione della stipula prima della scadenza dello standstill sostanziale. Il Ministero aveva ritenuto assente un interesse concreto e ravvisato un controllo generalizzato, sostenendo inoltre che gli atti riguardassero la fase privatistica successiva alla gara; l’aggiudicataria ha opposto, tra l’altro, segreti commerciali, riservatezza finanziaria, genericità di alcune richieste, irrilevanza degli atti per la lite e possibili esigenze di sicurezza e difesa nazionale con riguardo al SAFE. Ha anche eccepito la carenza di interesse in ragione del proprio ricorso incidentale escludente nel giudizio sull’aggiudicazione.

La decisione

Il TAR ha ritenuto applicabile l’azione di accesso ex art. 116 c.p.a., non il rito dell’art. 36 del d.lgs. 36/2023, poiché le richieste riguardavano anche atti della stipulazione e dell’esecuzione, non soltanto documenti della fase di gara. Ha respinto l’eccezione di carenza di interesse: la posizione di seconda classificata e il giudizio pendente, comprensivo della contestazione della stipula anticipata, fondano un interesse concreto e attuale; l’accesso difensivo richiede pertinenza e strumentalità astratta e non una prognosi sulla decisività processuale dei documenti, né viene meno per la proposizione del ricorso incidentale escludente. Ha quindi accolto il ricorso e annullato il diniego. Ha riconosciuto la pertinenza del contratto alla contestazione dello standstill; della polizza alla verifica del rispetto della legge e della lex specialis; del visto della Corte dei Conti e della documentazione sui requisiti alla tutela della posizione della seconda classificata; e degli atti SAFE alla verifica della riconducibilità dell’appalto al finanziamento e della legittimità della stipula prima della scadenza dello standstill. Quanto alle esigenze di segretezza commerciale e di sicurezza o difesa nazionale, ha stabilito che spetta all’Amministrazione valutare e presidiare eventuali profili specifici, con bilanciamento degli interessi: il diniego non indicava una lesione specifica e individuata, di gravità tale da impedire l’ostensione degli atti SAFE. L’Amministrazione deve pertanto ostendere la documentazione richiesta, salvaguardando le eventuali informazioni protette. Ministero e controinteressata sono stati condannati in solido alle spese, liquidate in complessivi euro 2.000, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 116 c.p.a.

  Va preliminarmente confermato, ai fini del rito applicabile, che l’azione qui esercitata, ancorchè veda anche la prospettazione di questioni di secretazione a protezione di interessi commerciali e industriali, deve essere considerata di accesso agli atti ex art. 116 CPA e non ex art. 36 del D. Lgs. n.36/2023, essendo il perimetro applicativo di tale ultimo rito circoscritto alle sole questioni di ostensione di documenti della fase di gara e non della successiva fase di stipulazione ed esecuzione del contratto, delle quali si discute invece in questo giudizio.

  Il rito dell’art. 116 c.p.a. si applica alle controversie sull’accesso a documenti della stipulazione e dell’esecuzione contrattuale; il rito speciale dell’art. 36 del codice dei contratti è circoscritto alle questioni di ostensione relative alla fase di gara.

• art. 35, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Va anzitutto ricordato che, in linea con l’evoluzione giurisprudenziale intervenuta in materia (ex plurimis AP del Consiglio di Stato n. 10/2020), l’accesso agli atti successivi all’aggiudicazione e/o concernenti l’esecuzione del contratto è oggi previsto dall’art. 35 comma 1 del D. Lgs. 36/2023 e deve essere garantito dalle amministrazioni aggiudicatrici.

  L’accesso documentale può riguardare anche atti successivi all’aggiudicazione o relativi all’esecuzione del contratto e deve essere garantito dalle amministrazioni aggiudicatrici.

• art. 22 l. 241/1990

  Ciò posto, sul piano della legittimazione, contrariamente a quanto assunto dalle controparti, non può negarsi in capo a -OMISSIS- titolo ed interesse concreto e attuale (ai sensi dell’art. 22 della l. n. 241/1990) all’accesso agli atti della fase di stipula e di esecuzione del contratto di fornitura conseguito alla gara in epigrafe per la protezione di propri interessi giuridicamente rilevanti, essendo la società ricorrente seconda classificata nella gara predetta ed anche già promotrice di un contenzioso avverso l’aggiudicazione tuttora pendente, nel cui ambito ha pure proposto motivi aggiunti che contestano direttamente la violazione del c.d. stand-still sostanziale da parte dell’Amministrazione attraverso proprio la stipula del citato contratto.

  La seconda classificata che ha un giudizio pendente contro l’aggiudicazione, nel quale contesta anche la stipula anticipata, ha un interesse concreto e attuale ad accedere agli atti di stipulazione ed esecuzione pertinenti alla tutela della propria posizione.

• art. 18, comma 4, d.lgs. 36/2023

  quanto al contratto di appalto stipulato il 29.5.2026 è palese la sua utilità a fini difensivi per -OMISSIS- in relazione alla sua contestazione della violazione dell’art. 18, co. 4 del D.lgs. n. 36/2023 (v.si sub 1.1) ed alle obiezioni da ultimo frapposte dal controinteressato circa l’esatto tenore da attribuirsi alla clausola di sospensione condizionata degli effetti del contratto

  Il contratto stipulato prima della scadenza dello standstill è ostensibile quando la sua conoscenza è pertinente alla contestazione della violazione dell’art. 18, comma 4, e all’accertamento del contenuto della clausola che condiziona l’efficacia contrattuale.

• art. 24, comma 6, lettera a), l. 241/1990

  Tuttavia è certo mancato nell’impugnato diniego il riferimento ad una lesione specifica ed individuata nonché di importanza tale da risultare impeditiva dell’ostensione dei documenti relativi al programma SAFE richiesti dalla ricorrente con specifico riferimento al finanziamento dell’appalto, da qui la censurabilità del provvedimento.

  Il richiamo alla sicurezza e alla difesa nazionale non giustifica da solo il diniego: occorre indicare una lesione specifica e individuata, sufficientemente grave da impedire l’ostensione. In mancanza, i documenti vanno ostesi, salvaguardando le eventuali esigenze concrete di segretezza e bilanciandole con gli interessi difensivi.

• art. 4, paragrafo 3, Regolamento (UE) 2025/1106

  non può negarsi anche qui l’astratto interesse di -OMISSIS-, ai fini della valutazione di legittimità della firma del contratto il 29 maggio 2026 prima della scadenza dello standstill, a verificare attraverso l’accesso l’effettiva riconducibilità dell’appalto al perimetro dello strumento finanziario SAFE (Security Action for Europe) introdotto a livello UE dal Regolamento 2025/1106 il cui articolo 4, paragrafo 3, ad ogni buon conto stabilisce che “gli appalti realizzati da uno Stato membro sono ammissibili al sostegno a titolo dello strumento SAFE quando un contratto di appalto è stato firmato non oltre il 30 maggio 2026”.

  La norma, che ammette al sostegno SAFE gli appalti nazionali il cui contratto sia firmato entro il 30 maggio 2026, rende pertinente l’accesso agli atti che consentono di verificare la riconducibilità dell’appalto al programma e la legittimità della data di stipula.

Massime di principio

• Nelle controversie sull’accesso a documenti relativi alla stipulazione o all’esecuzione di un contratto pubblico si applica l’azione ex art. 116 c.p.a.; il rito speciale previsto dall’art. 36 del d.lgs. 36/2023 riguarda l’ostensione dei documenti della fase di gara.
• L’accesso difensivo richiede che i documenti siano pertinenti e astrattamente strumentali alla tutela di una posizione giuridica; non è consentito subordinare l’ostensione a una prognosi sulla loro concreta decisività o sulla possibilità di acquisirli con altri mezzi istruttori.
• La seconda classificata che abbia impugnato l’aggiudicazione e contesti in giudizio anche la stipula anticipata ha titolo e interesse concreto e attuale ad accedere agli atti della stipulazione e dell’esecuzione pertinenti a tali contestazioni. La pendenza di un ricorso incidentale escludente non elimina, di per sé, l’interesse all’accesso.
• La riservatezza commerciale e le esigenze di sicurezza o difesa nazionale devono essere valutate in concreto dall’amministrazione ostendente. Il diniego non può fondarsi su richiami generici: per opporre il segreto occorre individuare la lesione specifica che deriverebbe dalla divulgazione e bilanciarla con gli interessi giuridici del richiedente.

Come è indicizzato