Sentenza n. 282/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

La società proprietaria ha impugnato l'ordinanza sindacale n. 100/2024, adottata ai sensi dell'art. 50 TUEL dopo un incendio che aveva provocato il crollo di coperture contenenti amianto, nonché l'ordinanza n. 48/2025, definita integrativa e confermativa della precedente. Ha dedotto, tra l'altro, violazione dell'art. 50 d.lgs. 267/2000, violazione degli artt. 192 e 244 d.lgs. 152/2006, violazione della legge n. 257/1992 e dei relativi decreti attuativi, carenza dei presupposti di contingibilità e urgenza, difetto e contraddittorietà della motivazione, difetto di istruttoria, sproporzionalità e sviamento. In particolare, ha sostenuto che la rimozione dei rifiuti e la predisposizione di un piano di lavoro costituissero misure strutturali e non temporanee, non giustificate da un pericolo attuale e imminente non fronteggiabile con strumenti ordinari; che il Comune avesse applicato erroneamente la disciplina speciale sull'amianto, imputando gli obblighi alla proprietaria in ragione della sola titolarità dell'immobile; e che, trattandosi di rifiuti derivanti dal crollo delle coperture a seguito dell'incendio, dovesse applicarsi la disciplina generale sui rifiuti e il principio 'chi inquina paga', con previo accertamento del dolo o della colpa del proprietario e del contraddittorio con il detentore o responsabile dell'evento. È stata inoltre chiesta la condanna del Comune ai sensi dell'art. 96, comma 3, c.p.c. L'AUSL ha eccepito la propria carenza di legittimazione passiva, qualificando la nota impugnata come atto istruttorio non lesivo; il Comune ha eccepito l'inammissibilità per acquiescenza alla precedente ordinanza n. 114/2023.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione comunale di inammissibilità, rilevando che l'acquiescenza alla precedente ordinanza n. 114/2023 non impediva di impugnare successivi provvedimenti contenenti obblighi ulteriori e più gravosi. Ha respinto anche l'eccezione dell'AUSL, ritenendo che la relativa nota, pur formalmente istruttoria, avesse avuto effetti giuridici indiretti ma concreti, condizionando il contenuto dell'ordinanza sindacale e costituendo atto presupposto funzionalmente collegato al provvedimento finale. Nel merito, il Collegio ha distinto le misure temporanee di chiusura delle aperture e contenimento della dispersione delle fibre, ritenute coerenti con il potere extra ordinem, dagli obblighi di predisporre un piano di lavoro e rimuovere i rifiuti, ritenuti illegittimi. L'art. 50 TUEL consente ordinanze contingibili e urgenti solo in presenza di un pericolo attuale, grave e concreto, non fronteggiabile con strumenti ordinari, e impone provvisorietà degli effetti, adeguata istruttoria e motivazione. La mera necessità di rimuovere rapidamente rifiuti contenenti amianto non legittima l'uso del potere straordinario quando la situazione sia nota da tempo e possa essere affrontata mediante i procedimenti ordinari. Il TAR ha inoltre rilevato che, a seguito del crollo della copertura, i materiali erano divenuti rifiuti e che non era stata dimostrata la sussistenza dei presupposti per applicare il regime speciale dell'art. 12 della legge n. 257/1992, né il superamento delle soglie di concentrazione previste dalla disciplina speciale. Doveva quindi applicarsi la disciplina generale del d.lgs. 152/2006: l'obbligo di rimozione grava sull'autore dell'abbandono o dell'inquinamento e, in solido, sul proprietario o detentore solo in caso di dolo o colpa, da accertare mediante istruttoria completa e contraddittorio. Il Comune aveva invece individuato la proprietaria sulla base della sola titolarità dell'immobile, senza esaminare adeguatamente la posizione della società conduttrice, nei cui locali si era verificato l'incendio, né l'eventuale imputabilità soggettiva della proprietaria. Le ordinanze sono state pertanto annullate in parte qua, limitatamente agli obblighi di predisposizione del piano di intervento e lavoro e di rimozione dei rifiuti; sono rimaste salve le misure temporanee di messa in sicurezza. Le censure concernenti la bonifica complessiva del sito sono state dichiarate improcedibili o comunque escluse dall'oggetto residuo del giudizio, essendo tale attività riconducibile alla competenza provinciale. È stata respinta la richiesta ex art. 96, comma 3, c.p.c., non ravvisandosi dolo o colpa grave nell'azione processuale dell'amministrazione. Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono stati accolti parzialmente, con compensazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 50 d.lgs. 267/2000

  Il potere sindacale contingibile e urgente è esercitabile solo per fronteggiare un pericolo attuale, grave e concreto, non fronteggiabile con strumenti ordinari, mediante misure provvisorie e temporalmente limitate, sostenute da adeguata istruttoria e motivazione.

• art. 192 d.lgs. 152/2006

  L'obbligo di rimozione dei rifiuti grava sull'autore dell'abbandono e, in solido, sul proprietario o titolare di diritti sull'area soltanto se la condotta è imputabile a dolo o colpa, da accertare previo contraddittorio; è esclusa la responsabilità oggettiva del proprietario.

• art. 244 d.lgs. 152/2006

  La competenza a ordinare la bonifica dei siti contaminati spetta all'autorità individuata dalla disciplina ambientale, con obbligo di individuare il responsabile dell'inquinamento; il proprietario non responsabile non è obbligato alla bonifica per la sola titolarità dell'area.

• art. 183, comma 1, lett. a, d.lgs. 152/2006

  La nozione di rifiuto è funzionale e comprende sostanze o oggetti di cui il detentore si disfi, abbia intenzione o obbligo di disfarsi; il crollo e la perdita della funzione originaria della copertura possono determinare la qualificazione dei materiali come rifiuti.

• art. 12, comma 3, l. 257/1992

  qualora non si possa ricorrere a tecniche di fissaggio, e solo nei casi in cui i risultati del processo diagnostico la rendano necessaria, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano dispongono la rimozione dei materiali contenenti amianto, sia floccato che in matrice friabile. Il costo delle operazioni di rimozione è a carico dei proprietari degli immobili

  La responsabilità economica del proprietario prevista dalla disciplina speciale riguarda i materiali contenenti amianto riconducibili al relativo ambito applicativo e non può essere automaticamente estesa a rifiuti derivanti dal crollo di strutture, per i quali opera la disciplina generale sui rifiuti in assenza dei presupposti speciali.

• art. 12, comma 6, l. 257/1992

  I rifiuti di amianto sono classificati come rifiuti speciali pericolosi in relazione alle caratteristiche fisiche che ne determinano la pericolosità.

• art. 177, comma 3, d.lgs. 152/2006

  sono fatte salve disposizioni specifiche, particolari o complementari, conformi ai principi di cui alla parte quarta del presente decreto adottate in attuazione di direttive comunitarie che disciplinano la gestione di determinate categorie di rifiuti

  La disciplina speciale di settore prevale nei limiti del proprio ambito, mentre la disciplina generale sui rifiuti continua ad applicarsi agli aspetti non regolati specificamente.

• art. 96, comma 3, c.p.c.

  La condanna per responsabilità aggravata richiede una condotta processuale connotata da mala fede o colpa grave; la mera soccombenza e l'infondatezza delle difese non sono sufficienti.

Massime di principio

• Il potere di adottare ordinanze contingibili e urgenti può essere esercitato soltanto in presenza di un pericolo attuale, grave e concreto per la pubblica incolumità, non fronteggiabile con gli strumenti ordinari, e deve tradursi in misure provvisorie, temporanee e strettamente funzionali a superare la contingenza; non può essere utilizzato per imporre assetti strutturali e definitivi o per sostituire i procedimenti tipici previsti dalla legge.
• La persistenza nel tempo di una situazione pericolosa non esclude in assoluto l'adozione di un'ordinanza contingibile e urgente, ma l'amministrazione deve dimostrare che, al momento dell'adozione, sussista ancora un pericolo attuale e che l'intervento sia non rinviabile e non utilmente realizzabile mediante gli strumenti ordinari.
• Quando la rimozione dei materiali è riconducibile alla disciplina generale sui rifiuti, l'amministrazione non può imporre l'obbligo al proprietario dell'area sulla base della sola titolarità del bene: deve individuare l'autore dell'abbandono o dell'inquinamento e dimostrare, con adeguata istruttoria e previo contraddittorio, il dolo o la colpa del proprietario o del detentore eventualmente chiamato a rispondere in solido.
• La disciplina speciale sull'amianto, che pone il costo della rimozione a carico dei proprietari, non si applica automaticamente a qualunque materiale contenente amianto; occorre accertare e motivare la ricorrenza dei relativi presupposti, mentre i materiali che, a seguito del crollo o della perdita della funzione originaria, siano divenuti rifiuti sono soggetti alla disciplina generale del d.lgs. 152/2006 per gli aspetti non specificamente regolati.
• Un atto istruttorio o tecnico può essere impugnato unitamente al provvedimento finale quando sussista un rapporto di presupposizione funzionale e strutturale e l'atto abbia inciso in modo concreto, anche indiretto, sul contenuto del provvedimento lesivo.

Come è indicizzato