Sentenza n. 11459/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato le determinazioni annuali con cui l'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in applicazione dell'art. 39-octies del d.lgs. n. 504/1995, ha calcolato il prezzo medio ponderato delle sigarette e l'onere fiscale minimo. Hanno dedotto la violazione dell'art. 8, par. 6, della direttiva 2011/64/UE, dei relativi considerando e dei principi eurounitari di concorrenza e proporzionalità, sostenendo che il meccanismo automatico, parametrato al prezzo medio ponderato e alla quantità complessiva delle sigarette immesse in consumo, favorirebbe i grandi operatori e penalizzerebbe i produttori di fascia bassa. È stata inoltre dedotta la violazione dell'art. 107, par. 1, TFUE, per la configurabilità di un vantaggio fiscale selettivo in favore degli operatori dominanti, nonché la violazione degli artt. 23 e 53 Cost., del principio di uguaglianza tributaria, della progressività e della proporzionalità dell'imposizione, oltre a eccesso di potere per illogicità, ingiustizia, irragionevolezza, difetto di istruttoria e sviamento. Le ricorrenti hanno chiesto anche il risarcimento dei danni, successivamente fondato sulla sentenza della Corte costituzionale n. 183/2025 e sulla prospettata responsabilità dello Stato-legislatore per violazione del diritto dell'Unione.

La decisione

Il TAR ha respinto la domanda di annullamento. Ha ritenuto che le determinazioni impugnate fossero conformi al parametro legislativo dell'art. 39-octies del d.lgs. n. 504/1995 e che l'Agenzia avesse esercitato un potere vincolato, senza margini di discrezionalità nella determinazione dell'onere fiscale minimo. Le criticità del meccanismo nazionale, evidenziate anche dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 183/2025, non hanno condotto alla dichiarazione di illegittimità della disciplina: la Corte costituzionale ha dichiarato inammissibili le questioni perché la reductio ad legitimitatem richiedeva una scelta legislativa tra più soluzioni possibili. Tale pronuncia non è equiparabile a una sentenza di accoglimento e non consente al giudice amministrativo di disapplicare la normativa nazionale. Il TAR ha escluso la disapplicazione perché la direttiva 2011/64/UE non possiede efficacia diretta, lasciando agli Stati membri un ampio margine nella definizione della struttura e della misura dell'imposizione. Ha escluso anche il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, non ravvisando dubbi interpretativi sul diritto dell'Unione e ritenendo che la questione riguardasse l'adeguatezza delle scelte legislative nazionali, non l'interpretazione della direttiva. Quanto al risarcimento, il TAR ha qualificato la domanda come responsabilità dello Stato-legislatore per violazione del diritto dell'Unione, distinta dalla responsabilità dell'Agenzia per l'adozione degli atti applicativi. Tale domanda concerne diritti soggettivi e rientra nella giurisdizione del giudice ordinario; è stata quindi dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione, con assegnazione dei termini per l'eventuale riassunzione davanti al giudice ordinario. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 39-octies d.lgs. n. 504/1995

  La disposizione costituisce il parametro legislativo vincolante per il calcolo del prezzo medio ponderato e dell'onere fiscale minimo delle sigarette; l'Agenzia, applicandola, esercita un potere vincolato.

• artt. 11 e 117 Cost.

  Sono stati invocati quali parametri costituzionali integrati dalla disciplina eurounitaria priva di efficacia diretta; il controllo sulla compatibilità della normativa nazionale è stato rimesso alla Corte costituzionale.

• art. 7, par. 2, 3 e 4, direttiva 2011/64/UE

  Le disposizioni sono state considerate norme interposte rilevanti per valutare la neutralità dell'imposizione, la tutela della concorrenza e le condizioni di ricorso all'onere fiscale minimo, ma prive di efficacia diretta secondo il giudice.

• art. 8, par. 6, direttiva 2011/64/UE

  È stato dedotto come parametro europeo della disciplina dell'onere fiscale minimo; il giudice ha escluso che possa fondare la disapplicazione della normativa nazionale, non essendo sufficientemente chiaro, preciso e incondizionato.

• art. 107, par. 1, TFUE

  È stato invocato per sostenere la presenza di un aiuto di Stato selettivo mediante il meccanismo fiscale; la censura non ha condotto all'annullamento degli atti.

• art. 101 TFUE

  Richiamato nell'ordinanza di rimessione in relazione ai principi di libera concorrenza e proporzionalità; non ha determinato l'accoglimento della domanda di annullamento.

• art. 4 TUE

  Richiamato nell'ordinanza di rimessione quale parametro dei principi di libera concorrenza e proporzionalità; non ha determinato l'annullamento degli atti.

• art. 267 TFUE

  Il rinvio pregiudiziale è stato escluso perché non sussistevano dubbi interpretativi rilevanti e la questione atteneva all'adeguatezza delle scelte legislative nazionali.

• art. 28 l. n. 87/1953

  Il controllo di legittimità della Corte costituzionale su una legge o un atto avente forza di legge esclude ogni valutazione di natura politica e ogni sindacato sull'uso del potere discrezionale del Parlamento.

  La declaratoria di inammissibilità è stata pronunciata perché la correzione della disciplina richiedeva scelte di sistema rimesse alla discrezionalità legislativa; essa non equivale a una sentenza di accoglimento.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità dell'Agenzia è stata esclusa per mancanza di condotta illecita e di colpa, avendo l'amministrazione applicato una disciplina legislativa vigente e vincolante.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di sottoporre alle parti la questione relativa alla possibile carenza di giurisdizione sulla domanda risarcitoria.

Massime di principio

• Quando una direttiva dell'Unione europea lascia agli Stati membri un ampio margine discrezionale nella definizione della disciplina nazionale e non presenta carattere sufficientemente chiaro, preciso e incondizionato, essa non ha efficacia diretta e il giudice comune non può disapplicare la normativa interna asseritamente contrastante; la verifica della compatibilità deve avvenire mediante il controllo accentrato di costituzionalità, attraverso gli artt. 11 e 117, primo comma, Cost.
• Una pronuncia di inammissibilità della Corte costituzionale motivata dalla pluralità delle soluzioni normative possibili e dalla necessità di rispettare la discrezionalità del legislatore non equivale a una sentenza di accoglimento e non consente al giudice comune di disapplicare la disciplina legislativa vigente o di sostituirla con una diversa regolazione.
• Quando l'amministrazione applica in modo vincolato una disciplina legislativa vigente, anche se caratterizzata da criticità costituzionali o eurounitarie non accertate con una pronuncia di accoglimento, l'atto applicativo non è annullabile per il solo fatto che il legislatore potrebbe dover correggere la disciplina.
• La domanda risarcitoria fondata sulla violazione del diritto dell'Unione imputata all'adozione o al mantenimento in vigore di una legge deve essere qualificata come domanda contro lo Stato-legislatore; riguardando la lesione di diritti soggettivi e una responsabilità da inadempimento di un'obbligazione ex lege, essa appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario e non a quella amministrativa.
• Il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia non è necessario quando non vi siano ragionevoli dubbi sull'interpretazione della disposizione europea e la questione prospettata riguardi, invece, la valutazione dell'adeguatezza o della proporzionalità delle scelte legislative nazionali; non può essere utilizzato per sottoporre indirettamente alla Corte di giustizia il sindacato sull'esito o sui limiti del giudizio di costituzionalità interno.

Come è indicizzato