Sentenza n. 2217/2026 - Palermo, Sezione 1

Esito

La controversia

Le ricorrenti, laboratori di analisi accreditati, hanno impugnato il decreto regionale nella parte in cui ha determinato gli aggregati di spesa provinciali e per branca mediante la riparametrazione alla produzione media del biennio 2022-2023, con limite di variazione positiva del 5% rispetto al budget 2023 e limite negativo dell’1%. Hanno dedotto: 1) eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità e irragionevolezza, violazione del principio eurounitario di libera concorrenza e surrettizia reintroduzione del criterio della spesa storica; 2) travisamento dei fatti e difetto di istruttoria per la mancata considerazione dei trasferimenti di strutture e punti di accesso laboratoristici da un’ASP all’altra, in particolare verso l’ASP di Catania; 3) violazione dell’art. 25, comma 3, della l.r. n. 5/2009 e difetto di istruttoria per la mancata considerazione del fabbisogno di prestazioni; 4) illegittimità derivata dell’art. 12 e dell’allegato A, relativi alla suddivisione degli aggregati per provincia e branca; 5) illegittimità derivata dell’allegato C e dell’art. 14, nonché violazione degli artt. 24 e 113 Cost., sproporzionalità, irragionevolezza, ingiustizia manifesta e contraddittorietà, con riferimento alla cessazione della remunerazione e alla sospensione dell’accreditamento in caso di mancata sottoscrizione del contratto senza riserve e alla clausola di salvaguardia che impone l’accettazione incondizionata dei tetti di spesa e la rinuncia alle impugnazioni.

La decisione

Il TAR ha rigettato integralmente il ricorso. Ha riunito l’esame del primo e del terzo motivo, ritenendoli infondati alla luce dell’orientamento già espresso dalla Sezione sul medesimo decreto. Il criterio della produzione media del biennio 2022-2023 non costituisce una surrettizia applicazione della spesa storica, poiché valorizza la produzione effettiva e la capacità produttiva, pur nel rispetto dei limiti complessivi di spesa; il criterio è inoltre transitorio e coerente con la precedente giurisprudenza della Sezione. Il limite del 5% rientra nell’ampia discrezionalità dell’amministrazione sanitaria, non appare palesemente illogico o irragionevole ed è coerente con la necessità di distribuire le risorse senza compromettere il budget minimo delle strutture. Trattandosi di atto generale di programmazione, non opera inoltre l’obbligo di motivazione previsto per i provvedimenti individuali. Il secondo motivo è stato respinto perché il decreto stesso, all’art. 15 e nelle premesse, prevede specifici meccanismi di compensazione e trasferimento delle risorse tra gli ambiti provinciali per tenere conto dei trasferimenti di strutture e punti di accesso; la concreta attuazione è demandata alle ASP territorialmente competenti. Il quarto motivo è stato respinto per la sua natura derivata, non essendo stati annullati i criteri presupposti. Anche il quinto motivo è stato respinto: la clausola che collega la remunerazione e la permanenza dell’accreditamento alla sottoscrizione del contratto senza riserve riproduce una previsione legislativa riferita alla sospensione dell’accreditamento istituzionale e risponde all’esigenza di assicurare la programmazione e il contenimento della spesa sanitaria. La clausola di salvaguardia è legittima perché tutela la stabilità della cornice programmatoria e impedisce che i termini economici dell’accordo siano rimessi in discussione mediante impugnazioni sui tetti di spesa. Il privato conserva comunque il diritto di agire in giudizio in relazione a sopravvenienze e agli atti generali presupposti; la sottoscrizione produce effetti di acquiescenza secondo l’orientamento giurisprudenziale richiamato, senza eliminare in assoluto il diritto di accesso alla tutela giurisdizionale. Le spese sono state compensate tra le parti costituite e non è stato disposto nulla per le parti non costituite.

Norme richiamate

• art. 25, comma 3, l.r. n. 5/2009

  La norma è stata invocata dalle ricorrenti in relazione alla necessità di considerare il fabbisogno di prestazioni; il TAR ha ritenuto infondata la censura, reputando legittimo il criterio transitorio della produzione media adottato per la programmazione della spesa.

• art. 1, comma 233, l. n. 213/2023

  Richiamato quale base normativa del decreto regionale di determinazione dell’aggregato regionale di spesa per l’assistenza specialistica da privato.

• art. 3, comma 2, l. n. 241/1990

  Il TAR ha richiamato l’esclusione degli atti amministrativi generali dall’obbligo di motivazione previsto per i provvedimenti amministrativi.

• art. 3, comma 2, l.r. n. 7/2019

  La disposizione regionale è stata richiamata per la medesima esclusione dell’obbligo di motivazione degli atti generali di programmazione.

• art. 8-quater d.lgs. n. 502/1992

  Individua il regime dell’accreditamento istituzionale cui si riferisce la sospensione prevista in caso di mancata sottoscrizione del contratto.

• art. 8-quinquies, comma 2-quinquies, d.lgs. n. 502/1992

  La previsione legislativa legittima il collegamento tra sottoscrizione dell’accordo contrattuale e sospensione dell’accreditamento in caso di mancata accettazione delle condizioni programmatorie.

• art. 79, comma 1-quinquies, d.l. n. 112/2008, convertito dalla l. n. 133/2008

  È la disposizione che ha introdotto la previsione richiamata sull’obbligo di accordo e sulla sospensione dell’accreditamento.

• artt. 24 e 113 Cost.

  Le ricorrenti li hanno invocati contro la clausola di salvaguardia; il TAR ha ritenuto legittima la clausola, senza ravvisare una compressione illegittima della tutela giurisdizionale, anche perché il privato conserva la possibilità di agire rispetto a sopravvenienze e atti generali presupposti.

Massime di principio

• Nella programmazione sanitaria, l’amministrazione dispone di ampia discrezionalità nella scelta dei criteri di distribuzione dei tetti di spesa, sindacabile dal giudice amministrativo soltanto in presenza di palese illogicità, irragionevolezza, erroneità o travisamento dei fatti.
• L’utilizzo della produzione media effettiva di un periodo pluriennale, anche con limiti percentuali di incremento o riduzione rispetto all’aggregato dell’anno precedente, non integra di per sé una reintroduzione del criterio della spesa storica quando il criterio valorizzi la capacità produttiva e sia funzionale al rispetto dei limiti complessivi di spesa.
• Per gli atti generali di programmazione sanitaria non opera l’obbligo di motivazione previsto per i provvedimenti amministrativi individuali, ferma restando la necessità che la scelta non sia manifestamente illogica, irragionevole o viziata da travisamento.
• Quando il provvedimento regionale prevede specifici meccanismi di compensazione e trasferimento delle risorse per tenere conto dello spostamento di strutture sanitarie tra ambiti provinciali, la concreta attuazione di tali meccanismi può essere legittimamente demandata alle aziende sanitarie territorialmente competenti.
• È legittima la clausola contrattuale che subordina la remunerazione delle prestazioni accreditate e la permanenza dell’accreditamento alla sottoscrizione dell’accordo senza riserve, quando essa riproduca la disciplina legislativa sull’accreditamento e sia funzionale al contenimento e alla programmazione della spesa sanitaria.
• La clausola di salvaguardia nei contratti della sanità accreditata, che impone l’accettazione dei tetti di spesa e degli atti programmatori collegati, è legittima perché tutela la stabilità della programmazione pubblica; la sottoscrizione non esclude tuttavia ogni tutela giurisdizionale, restando impugnabili le sopravvenienze e gli atti generali presupposti nei limiti riconosciuti dall’ordinamento.

Come è indicizzato