Sentenza n. 921/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Consorzio ha impugnato la deliberazione regionale n. 18/33 del 18 maggio 2023 e la circolare attuativa del 23 giugno 2023, deducendo: carenza di fondamento normativo del PIAS quale condizione necessaria per le assunzioni e parametro del controllo regionale; violazione delle disposizioni regionali e dello Statuto consortile sull’autonomia organizzativa e sul ruolo del Piano di organizzazione variabile; mancata acquisizione dei pareri previsti per la modifica dello Statuto; irragionevolezza del blocco delle assunzioni, anche in relazione al regolare svolgimento delle funzioni istituzionali; illegittimità della limitazione delle assunzioni a tempo indeterminato al solo reintegro del personale cessato nel triennio precedente; illegittimità delle restrizioni al ricorso ai contratti di somministrazione e dell’obbligo di imputare le relative spese ai contributi di funzionamento. Il Consorzio ha inoltre lamentato che la disciplina non considerasse esigenze nuove, straordinarie o non programmabili e situazioni in cui procedure di reclutamento a tempo determinato avessero avuto esito negativo.

La decisione

Il TAR ha ritenuto infondati i primi tre motivi e ha accolto il quarto nei limiti indicati. La Regione dispone, ai sensi della legge regionale n. 6/2008, di poteri di indirizzo, vigilanza, sanzione e controllo sugli atti dei Consorzi di bonifica, giustificati anche dalla rilevante compartecipazione regionale alle spese consortili e dal rilievo pubblicistico delle funzioni svolte. L’art. 37 della legge regionale costituisce fondamento normativo implicito per l’introduzione del PIAS, quale atto di indirizzo in materia programmatoria, gestionale e contabile, distinto e correlato al POV: il POV conserva la funzione di programmazione generale, mentre il PIAS consente una ricognizione periodica delle risorse e un controllo più puntuale sulle assunzioni. La circolare attuativa si è limitata a specificare i dati già previsti dalla deliberazione e non ha esercitato un autonomo potere di indirizzo. Non è stata dimostrata l’effettiva compromissione delle funzioni istituzionali derivante dalla disciplina. È stata invece ritenuta irragionevole la limitazione delle assunzioni a tempo indeterminato al solo reintegro del personale cessato nel triennio precedente: tale limite non considera esigenze di incremento stabile della dotazione organica, purché le assunzioni rispettino la dotazione organica, il POV e il PIAS. È stata inoltre annullata la disciplina nella parte in cui non consente il ricorso alla somministrazione quando una procedura di assunzione a tempo determinato, adeguatamente pubblicizzata, abbia avuto esito negativo o quando ricorrano motivate esigenze urgenti non riferibili alla programmazione ordinaria e derivanti da eventi documentati, imprevedibili e non programmabili. Infine, è stata ritenuta illegittima l’automatica imputazione delle spese di somministrazione ai contributi di funzionamento: la rendicontazione e l’imputazione devono dipendere dalla natura dell’attività effettivamente svolta, ferma la documentazione, i poteri di controllo regionale e le eventuali responsabilità penali per false rappresentazioni. Il ricorso è stato accolto parzialmente e le spese compensate.

Norme richiamate

• art. 37 l.r. 6/2008

  La Giunta regionale, su proposta dell'Assessore regionale competente in materia di agricoltura, adotta atti di indirizzo e criteri in ordine all'attività programmatoria, gestionale e contabile dei consorzi di bonifica.

  La disposizione fonda il potere regionale di emanare indirizzi vincolanti anche in materia di programmazione e gestione del personale, compresa l’introduzione del PIAS e la disciplina delle condizioni di ricorso ai diversi tipi contrattuali.

• art. 40 l.r. 6/2008

  Sono soggetti al controllo di legittimità da parte dell'Assessorato regionale competente in materia di agricoltura gli atti concernenti: [...] c) pianta organica, regime giuridico del personale, procedure di assunzioni e promozioni.

  Il controllo regionale di legittimità comprende gli atti relativi alla pianta organica e alle procedure di assunzione e giustifica strumenti informativi e programmatori funzionali al suo esercizio.

• art. 38 l.r. 6/2008

  L'Assessorato regionale competente in materia di agricoltura può chiedere ai consorzi di bonifica documenti, informazioni e chiarimenti e può disporre ispezioni e perizie volte ad accertare il regolare funzionamento degli organi e il regolare esercizio dell'attività del consorzio.

  La Regione dispone di poteri di vigilanza e di acquisizione di informazioni sull’attività dei Consorzi.

• art. 39 l.r. 6/2008

  [...] per gravi violazioni di leggi e di regolamenti, dello statuto e degli atti di indirizzo e criteri regionali [...].

  La violazione degli atti regionali di indirizzo può concorrere a integrare i presupposti per l’esercizio dei poteri sanzionatori regionali.

• art. 34, comma 2, l.r. 6/2008

  Letto congiuntamente all’art. 37, consente alla Regione di emanare indirizzi incidenti sulla dotazione organica e sulle condizioni di reclutamento del personale.

• art. 5, comma 4-bis, l.r. 6/2008

  Non consente l’automatica imputazione di ogni spesa per somministrazione ai contributi di funzionamento; l’imputazione deve riflettere la natura dell’attività effettivamente svolta.

• Direttiva 99/70/CE del Consiglio, 28 giugno 1999

  Concorre a qualificare il contratto a tempo indeterminato come tipo ordinario e prevalente, rendendo irragionevole limitarne l’utilizzo al solo reintegro di personale cessato nel triennio.

• d.lgs. 81/2015

  Il quadro normativo nazionale, insieme alla direttiva 99/70/CE, considera il rapporto a tempo indeterminato il modello ordinario e prevalente.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato tra le norme poste a fondamento dei motivi, senza autonoma statuizione decisiva nella sentenza.

Massime di principio

• La Regione che esercita poteri di indirizzo, vigilanza e controllo sui Consorzi di bonifica può imporre, in forza di una disposizione legislativa attributiva del potere di indirizzo sull’attività programmatoria, gestionale e contabile, un piano periodico delle assunzioni quale strumento di ricognizione delle risorse umane e condizione per le nuove assunzioni, purché il piano rispetti le fonti sovraordinate e l’autonomia organizzativa dell’ente.
• Il piano periodico delle assunzioni può integrare e specificare un piano organizzativo generale preesistente senza sostituirlo o modificarne la disciplina statutaria, quando si limiti a rendere verificabili, con cadenza periodica, le esigenze di personale, le modalità e i tempi di reclutamento e le sostituzioni programmate.
• È irragionevole limitare le assunzioni a tempo indeterminato al solo reintegro del personale cessato in un periodo predeterminato, se la disciplina non consente di fronteggiare esigenze stabili di incremento della dotazione organica; le assunzioni restano legittime quando rispettano la dotazione organica e gli strumenti di programmazione applicabili.
• Una disciplina regionale sui contratti di somministrazione è irragionevole se non consente il ricorso a tale forma contrattuale, previa motivazione, quando una procedura di assunzione a tempo determinato adeguatamente pubblicizzata abbia avuto esito negativo o quando ricorrano esigenze urgenti, straordinarie, imprevedibili e non programmabili.
• La spesa per il personale somministrato deve essere imputata e rendicontata in funzione della natura dell’attività effettivamente svolta, non mediante automatica qualificazione come spesa di funzionamento, restando fermi i poteri di controllo dell’amministrazione finanziatrice.

Come è indicizzato