Sentenza n. 1199/2026 - Napoli, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata, ha contestato l'aggiudicazione del lotto 1 in favore dell'impresa controinteressata. In primo luogo ha dedotto l'insussistenza del requisito di capacità tecnica e professionale relativo allo svolgimento di servizi analoghi nel triennio rilevante, censurando l'utilizzo del soccorso istruttorio per la sostituzione e integrazione dell'elenco dei servizi, la violazione del principio di autoresponsabilità, la falsità o natura fuorviante delle dichiarazioni e il difetto di istruttoria circa importi, periodi e analogia delle prestazioni dichiarate. Ha inoltre contestato l'idoneità della documentazione prodotta per la comprova del requisito. In secondo luogo ha dedotto l'anomalia dell'offerta, lamentando l'incongruità degli oneri aziendali per la sicurezza rispetto alle tabelle ministeriali e la mancata verifica specifica di tali costi, nonché l'inattendibilità del costo della manodopera per sottostima dell'assenteismo, mancata considerazione del rinnovo del CCNL, errata utilizzazione di sgravi contributivi e sottostima delle ore aggiuntive. Con i primi motivi aggiunti ha impugnato il diniego parziale di accesso agli atti, sostenendo la prevalenza delle esigenze difensive sulla tutela del segreto tecnico e commerciale. Con i secondi motivi aggiunti ha contestato l'esecuzione anticipata del servizio durante lo stand still, deducendo violazione degli artt. 17 e 18 del d.lgs. 36/2023 e sviamento. Con i terzi motivi aggiunti ha censurato la mancata presentazione di un progetto di assorbimento del personale uscente in attuazione della clausola sociale e ha riproposto le censure sui servizi analoghi. Con i quarti motivi aggiunti ha ulteriormente contestato, alla luce dei giustificativi ostesi, gli oneri di sicurezza, il costo della manodopera, il CCNL applicabile, gli sgravi contributivi, il tasso di assenteismo e le ore aggiuntive offerte.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente dichiarato inutilizzabili, perché tardivamente depositate oltre le ore 12 dell'ultimo giorno utile, la memoria di replica e la documentazione dell'Università depositate il 30 gennaio 2026, applicando gli artt. 73 e 4 dell'allegato 2 al c.p.a., in relazione al rito appalti. Nel merito ha rigettato il ricorso introduttivo. Ha ritenuto legittimo il soccorso istruttorio, poiché la clausola relativa al triennio dei servizi analoghi era ambigua quanto alla decorrenza; il favor partecipationis imponeva di preferire l'interpretazione non restrittiva. Il soccorso non aveva supplito alla mancanza sostanziale del requisito, ma aveva integrato la documentazione relativa a un requisito già posseduto e almeno inizialmente documentato. Il fatturato risultava comunque capiente sia considerando il primo triennio sia quello immediatamente anteriore al bando. Ha escluso che l'errata mancata indicazione della pendenza di alcuni contratti integrasse automaticamente un grave illecito professionale: non opera un automatismo espulsivo e l'informazione non risultava decisiva, non era specificamente richiesta dalla lex specialis e non era stata dimostrata la falsità degli importi. Ha ritenuto analoghi, ai fini del requisito, i servizi di portierato, custodia e vigilanza, perché riconducibili al medesimo settore dei servizi fiduciari e di sicurezza e caratterizzati da affinità funzionale, senza necessità di identità perfetta. Ha inoltre ritenuto comprovato il requisito mediante la documentazione acquisita anche tramite il fascicolo virtuale dell'operatore economico. Quanto all'anomalia, ha osservato che gli oneri aziendali per la sicurezza sono rimessi alla valutazione dell'impresa e non sono parametrabili rigidamente alle tabelle ministeriali o agli importi degli altri concorrenti. Anche una loro eventuale sottostima non determina automaticamente l'anomalia, occorrendo dimostrare che essa renda insostenibile l'offerta nel suo complesso. Il giudizio di anomalia è globale e sintetico e appartiene alla discrezionalità tecnica della stazione appaltante, sindacabile solo per errori macroscopici, valutazioni abnormi o travisamenti. Le tabelle ministeriali sul costo del lavoro non hanno carattere inderogabile; gli scostamenti sono ammissibili se motivati. Nel caso concreto, la stazione appaltante aveva approfondito assenteismo, sgravi contributivi, ore lavorate e altri elementi, senza che emergessero errori manifesti o lacune tali da rendere l'offerta insostenibile. Il rinnovo del CCNL intervenuto dopo la presentazione dell'offerta non doveva essere considerato nella verifica riferita all'offerta originaria. I primi motivi aggiunti sono stati dichiarati improcedibili per cessata materia del contendere, poiché la ricorrente ha dichiarato di essere soddisfatta dalla documentazione successivamente depositata. I secondi motivi aggiunti sono stati dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, in ragione della rinuncia all'interesse alla decisione. I terzi motivi aggiunti sono stati rigettati: la lex specialis prevedeva il rispetto della clausola sociale e rendeva facoltativa la presentazione di un progetto di assorbimento; l'aggiudicataria aveva comunque indicato l'impegno al riassorbimento prioritario del personale uscente. L'assenza di un piano non poteva quindi comportare l'esclusione in mancanza di una specifica previsione, anche in applicazione della tassatività delle cause di esclusione. È stata inoltre esclusa nuovamente l'insussistenza del requisito dei servizi analoghi. I quarti motivi aggiunti sono stati rigettati per le medesime ragioni attinenti alla discrezionalità tecnica, alla valutazione globale dell'offerta e alla sufficienza degli approfondimenti svolti. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in 5.000 euro oltre accessori in favore di ciascuna controparte costituita.

Norme richiamate

• art. 73 c.p.a.

  Le parti possono … presentare repliche, ai nuovi documenti e alle nuove memorie depositate in vista dell'udienza, fino a venti giorni liberi

  Il deposito tardivo della memoria di replica e dei documenti, effettuato oltre il termine applicabile e oltre le ore 12 dell'ultimo giorno utile, ne determina l'inutilizzabilità.

• art. 119, comma 2, c.p.a.

  Il termine previsto dall'art. 73 c.p.a. è dimidiato nel rito applicabile alla controversia.

• art. 4, allegato 2, c.p.a.

  Nei casi in cui il codice prevede il deposito di atti o documenti sino al giorno precedente la trattazione di una domanda in camera di consiglio, il deposito deve avvenire entro le ore 12.00 dell'ultimo giorno consentito.

  Il deposito effettuato oltre le ore 12 dell'ultimo giorno utile è tardivo.

• art. 101 d.lgs. 36/2023

  Il soccorso istruttorio consente di presentare, integrare, chiarire o completare elementi formali della domanda e della documentazione, ma non di acquisire successivamente un requisito sostanziale di partecipazione inesistente alla data della domanda.

• art. 98, comma 3, lett. b), d.lgs. 36/2023

  Informazioni inesatte, false o fuorvianti non determinano automaticamente l'esclusione; occorre una valutazione della loro rilevanza sull'integrità e affidabilità dell'operatore e sulla capacità di influenzare le decisioni della stazione appaltante.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Nell'offerta economica l'operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale.

  L'offerta deve indicare i costi della manodopera e gli oneri aziendali per la sicurezza; la loro congruità va valutata nell'ambito dell'affidabilità complessiva dell'offerta.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta

  La verifica dell'anomalia riguarda la sostenibilità complessiva dell'offerta; l'incongruità degli oneri di sicurezza assume rilievo espulsivo quando incide sulla realizzabilità globale dell'offerta.

• art. 57 d.lgs. 36/2023

  Per gli affidamenti dei contratti di appalto di lavori e servizi diversi da quelli aventi natura intellettuale ... le stazioni appaltanti ... inseriscono ... specifiche clausole sociali

  La lex specialis deve prevedere clausole sociali, incluse misure dirette alla stabilità occupazionale, nel rispetto della disciplina applicabile.

• art. 102 d.lgs. 36/2023

  L'operatore economico indica nell'offerta le modalità con le quali intende adempiere questi impegni.

  Il concorrente deve indicare nell'offerta le modalità di adempimento degli impegni sociali, ma l'esclusione per mancata presentazione di uno specifico progetto di assorbimento richiede una previsione della lex specialis; nel caso concreto l'impegno al riassorbimento era stato comunque assunto.

• art. 34, comma 5, c.p.a.

  La sopravvenuta soddisfazione della pretesa relativa all'accesso determina la cessazione della materia del contendere.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La rinuncia all'interesse alla decisione su un atto non più lesivo comporta l'improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse.

Massime di principio

• Quando la lex specialis è ambigua sulla decorrenza del periodo utile per dimostrare un requisito speciale, deve essere preferita l'interpretazione favorevole alla massima partecipazione; il soccorso istruttorio può consentire di integrare o chiarire la documentazione relativa a un requisito sostanzialmente già posseduto, ma non può sanare la mancanza originaria del requisito alla data di partecipazione.
• La nozione di servizi analoghi non richiede l'identità delle prestazioni, ma una relazione di affinità sostanziale e di riconducibilità al medesimo settore imprenditoriale; servizi di vigilanza, custodia e portierato possono essere considerati analoghi quando condividono la funzione di controllo e presidio degli accessi.
• La violazione di obblighi dichiarativi o la presenza di informazioni inesatte non determina automaticamente l'esclusione per grave illecito professionale: la stazione appaltante deve valutarne concretamente la falsità o fuorvianza, la rilevanza rispetto all'integrità e affidabilità dell'operatore e l'idoneità a influenzare le decisioni di gara.
• Gli oneri aziendali per la sicurezza sono costi variabili, rimessi alla specifica organizzazione dell'operatore, e non devono necessariamente coincidere con le tabelle ministeriali o con quelli dichiarati dagli altri concorrenti. La loro eventuale sottostima rileva ai fini dell'anomalia solo se dimostra l'insostenibilità dell'offerta nel suo complesso.
• Il giudizio di anomalia ha natura globale e sintetica e rientra nella discrezionalità tecnica della stazione appaltante; il giudice amministrativo può sindacarlo soltanto in presenza di errori manifesti, travisamenti, valutazioni abnormi o macroscopiche illogicità, senza sostituire la propria valutazione a quella dell'amministrazione.
• La mancata presentazione di uno specifico progetto di assorbimento del personale non può comportare l'esclusione se la lex specialis rende tale progetto facoltativo e il concorrente ha comunque assunto l'impegno al riassorbimento prioritario; opera il principio di tassatività delle cause di esclusione.

Come è indicizzato