Sentenza n. 918/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il rinnovo triennale della concessione disposto dal Comune in favore del concessionario originario, deducendo: 1) violazione degli artt. 107 e 175 d.lgs. 50/2016, poiché la concessione sarebbe scaduta prima della data individuata dal Comune a seguito della sospensione disposta per lavori sul fiume Retrone; secondo la ricorrente, il rapporto sarebbe quindi proseguito sine titulo e il rinnovo avrebbe eluso l’obbligo di una nuova gara; 2) violazione della disciplina sulle modifiche delle concessioni, sostenendo che la clausola contrattuale relativa al possibile rinnovo fino a tre anni, subordinato a lavori di manutenzione straordinaria o miglioria, fosse generica, indeterminata e meramente potestativa e che il rinnovo costituisse una proroga alle medesime condizioni, non consentita senza gara. La ricorrente ha inoltre contestato che gli interventi valorizzati dal Comune potessero giustificare il prolungamento; 3) incompetenza del dirigente e violazione dell’art. 42, comma 2, lett. l), TUEL, poiché la durata complessiva del rapporto avrebbe superato nove anni, rendendo necessaria una deliberazione del Consiglio comunale; 4) eccesso di potere per erroneità e difetto di motivazione, in quanto il Comune avrebbe erroneamente ritenuto regolare la gestione, nonostante l’imposizione agli utenti del tesseramento FITP per l’accesso ai campi, in contrasto con l’obbligo convenzionale di parità di accesso. Il Comune ha eccepito il difetto di legittimazione e interesse, la tardività delle censure rivolte alla precedente determinazione sulla scadenza della concessione e l’infondatezza dei motivi. Le parti resistenti hanno inoltre chiesto la cancellazione di espressioni sconvenienti contenute negli scritti difensivi.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione e interesse, riconoscendo che anche un operatore del settore non partecipante alla gara originaria può impugnare un affidamento non preceduto da gara, vantando una legittima aspettativa alla futura aggiudicazione. Nel merito, ha dichiarato inammissibile il primo motivo: la contestazione della data di scadenza della concessione riguardava direttamente la determinazione del 2021 che aveva fissato il nuovo termine al 19 novembre 2025 e avrebbe dovuto essere proposta tempestivamente contro tale atto; non poteva essere dedotta per la prima volta contro il successivo rinnovo. È stato dichiarato inammissibile, per analoga ragione, il profilo del secondo motivo rivolto contro la validità originaria della clausola di rinnovo, che avrebbe dovuto essere contestata con l’impugnazione della concessione e degli atti di gara. Il medesimo profilo è stato comunque ritenuto infondato: la clausola, prevista dal bando e dal disciplinare, rimetteva il rinnovo alla discrezionalità dell’Amministrazione, non all’arbitrio, e lo subordinava alla realizzazione di lavori di manutenzione straordinaria o miglioria. È stato respinto il restante profilo del secondo motivo. Il rinnovo era motivato sia dalla corretta custodia e gestione dell’impianto sia dalle migliorie già realizzate, tra cui l’illuminazione di due campi, e dal nuovo investimento proposto, consistente nella realizzazione di un pozzo. Il giudice ha escluso la necessità di una diretta corrispondenza economica tra valore degli interventi e durata del rinnovo e ha ritenuto gli interventi funzionali al miglioramento durevole dell’utilizzo dell’impianto. La ricorrente non aveva fornito neppure un principio di prova della sproporzione tra costi e durata del rinnovo. È stato respinto il terzo motivo: il rinnovo costituiva atto di gestione attuativo della clausola contrattuale, di competenza dirigenziale ai sensi dell’art. 107 TUEL. Inoltre, il rinnovo costituiva una nuova concessione sostitutiva della precedente, ormai scaduta, sicché i periodi non dovevano essere sommati per qualificare il rapporto come concessione ultranovennale. Non erano applicabili le disposizioni civilistiche sulla durata delle locazioni e degli affitti. È stato respinto anche il quarto motivo. Il TAR ha chiarito che l’art. 6 della concessione imponeva, in linea di principio, l’accesso agli impianti a tutti gli utenti senza discriminazione tra soci e non soci e non consentiva di subordinare generalizzatamente l’accesso al tesseramento FITP, salvo specifiche attività federali. Tuttavia, le contestazioni non rendevano manifestamente errata o irragionevole la valutazione complessiva del Comune sulla regolarità della gestione: non risultavano sanzioni o diffide, il Comune aveva ritenuto disponibile anche ai non tesserati almeno il campo non omologato CONI e non erano state segnalate ulteriori criticità dagli utenti. Il Comune aveva inoltre agito sulla base di un’interpretazione non manifestamente illegittima della disciplina applicabile, sicché la condotta del concessionario risultava assistita dai principi di buona fede, correttezza e tutela dell’affidamento. Le istanze istruttorie sono state respinte perché generiche ed eccessive rispetto all’oggetto del giudizio. È stata accolta la richiesta di cancellazione delle espressioni sconvenienti ai sensi dell’art. 39 c.p.a. e dell’art. 89 c.p.c. Il ricorso è stato definitivamente respinto, con compensazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 107 d.lgs. 50/2016

  La ricorrente lo ha invocato in relazione alla necessità di limitare la sospensione della concessione al tempo strettamente necessario; il TAR ha ritenuto la relativa censura inammissibile perché riferita a un atto del 2021 non tempestivamente impugnato.

• art. 175 d.lgs. 50/2016

  Disciplina delle modifiche delle concessioni; le relative censure sono state in parte dichiarate inammissibili perché rivolte contro la clausola originaria della concessione e, per il resto, respinte.

• art. 107 d.lgs. 267/2000

  Attribuisce ai dirigenti gli atti di gestione; il rinnovo attuativo della clausola contrattuale è stato qualificato come atto di gestione di competenza dirigenziale.

• art. 42, comma 2, lett. l), d.lgs. 267/2000

  La disposizione sulla competenza consiliare non è stata ritenuta applicabile, poiché il rinnovo non ha trasformato il rapporto in una concessione ultranovennale e costituiva una nuova concessione sostitutiva della precedente.

• art. 178 d.lgs. 36/2023

  Richiamato dalla ricorrente insieme all’art. 189 d.lgs. 36/2023 quale disciplina vigente delle concessioni; il TAR ha deciso la controversia sulla base della clausola di rinnovo prevista dal bando e dal contratto originari.

• art. 189 d.lgs. 36/2023

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla disciplina delle modifiche delle concessioni; non ha condotto all’accoglimento delle censure.

• art. 39 c.p.a.

  In combinato disposto con l’art. 89 c.p.c., ha consentito la cancellazione delle espressioni sconvenienti contenute negli scritti difensivi.

• art. 89 c.p.c.

  Applicato per disporre la cancellazione delle espressioni sconvenienti contenute nelle memorie e nella replica della ricorrente.

• art. 6 della concessione

  “Il concessionario si impegna ad assicurare l’utilizzo degli impianti da parte dei singoli utenti, nonché l’utilizzo da parte di associazioni ed enti senza scopo di lucro ... Il concessionario si impegna a non differenziare nell’uso di tutti i campi i soci dai non soci”

  La clausola impone la fruibilità degli impianti e la parità di trattamento tra soci e non soci; il TAR ha ritenuto che, in linea di principio, non consenta di subordinare l’accesso generalizzato al tesseramento FITP.

Massime di principio

• Un operatore economico del settore, anche se non ha partecipato alla gara originaria, è legittimato a impugnare un affidamento successivo non preceduto da gara quando possa vantare una concreta aspettativa alla partecipazione e all’aggiudicazione della futura procedura.
• La contestazione della durata del rapporto concessorio deve essere proposta tempestivamente contro l’atto che ha fissato o modificato la scadenza; una volta consolidatosi tale atto, il vizio non può essere dedotto per la prima volta contro il successivo rinnovo della concessione.
• La clausola di rinnovo prevista nel bando e nel contratto può legittimare il rinnovo senza nuova gara quando individui una facoltà dell’amministrazione esercitabile discrezionalmente, ma non arbitrariamente, e la subordini a presupposti determinati, quali la positiva gestione e la realizzazione di interventi di manutenzione straordinaria o miglioria.
• Ai fini della valutazione della legittimità del rinnovo di una concessione di servizi, non è necessaria una corrispondenza matematica o una diretta equivalenza economica tra il valore delle migliorie e la durata del rinnovo, purché la motivazione evidenzi la funzionalità degli interventi alla cura, valorizzazione e migliore utilizzazione del bene pubblico e non risulti manifestamente irragionevole.
• Il rinnovo previsto da una clausola della concessione costituisce atto di gestione di competenza dirigenziale e, se configura una nuova concessione sostitutiva di quella precedente ormai scaduta, i periodi dei due rapporti non devono essere sommati per qualificare la concessione come ultranovennale e radicare la competenza del Consiglio comunale.
• L’obbligo convenzionale di garantire l’accesso paritario a un impianto sportivo pubblico prevale sulle regole federali nei rapporti con l’amministrazione concedente; tuttavia, una contestazione relativa alle modalità di accesso non rende manifestamente irragionevole la valutazione positiva della gestione quando l’amministrazione abbia verificato l’effettiva disponibilità dell’impianto, non abbia adottato sanzioni o diffide e la criticità riguardi soltanto uno degli obblighi complessivi del concessionario.

Come è indicizzato