Sentenza n. 4309/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La società, già iscritta alla Sezione I dell’Albo e autorizzata a operare in altro Stato dell’Unione europea, era stata cancellata dall’Albo italiano con provvedimento del 22 gennaio 2024, a causa della reiterata produzione di polizze fideiussorie contraffatte. Successivamente aveva proseguito rapporti di somministrazione e attivato nuovi rapporti dopo la cancellazione, senza la necessaria autorizzazione. Il Ministero aveva quindi respinto la nuova domanda di iscrizione, richiamando gli esiti dell’attività ispettiva, le comunicazioni obbligatorie UniSomm, la mancata cessazione dei rapporti e la permanenza sul sito della società del riferimento alla precedente iscrizione. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo che la precedente attività di somministrazione sine titulo non costituisse, secondo il d.lgs. n. 276/2003, causa ostativa all’iscrizione. Il Ministero ha appellato deducendo violazione degli artt. 5, comma 3, lett. c), e 18 del d.lgs. n. 276/2003, dell’art. 33 del d.lgs. n. 81/2015, dell’art. 23 del CCNL di settore e del d.m. 23 dicembre 2003, nonché carenza di motivazione, illogicità, contraddittorietà, omessa pronuncia, travisamento dei fatti e dei documenti. La società ha contrastato l’appello e ha riproposto i motivi assorbiti in primo grado: violazione dell’art. 10-bis l. n. 241/1990, carenza istruttoria e motivazionale, mancata indicazione dei rapporti asseritamente proseguiti senza autorizzazione, nonché violazione del termine procedimentale e formazione del silenzio-assenso. È stata dichiarata inammissibile, perché nuova ai sensi dell’art. 104, comma 1, c.p.a., la questione sollevata per la prima volta in appello secondo cui la società, già autorizzata nello Stato di origine, sarebbe stata tenuta soltanto a chiedere l’iscrizione all’Albo e non un’autorizzazione.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che la disciplina del d.lgs. n. 276/2003 e del d.m. 23 dicembre 2003 impedisca l’iscrizione all’Albo a un operatore che abbia ripetutamente svolto attività di somministrazione senza autorizzazione, sia proseguendo contratti in corso sia stipulandone di nuovi. L’art. 5, comma 3, lett. c), del d.lgs. n. 276/2003, anche in relazione agli obblighi del CCNL di settore sull’indicazione dell’autorizzazione nei contratti, impone il rispetto delle condizioni di legge per il corretto esercizio dell’attività; l’esercizio non autorizzato è inoltre penalmente sanzionato dall’art. 18 del decreto. La condotta abusiva rileva autonomamente sul piano amministrativo, indipendentemente dall’esito del procedimento penale, e costituisce ragione ostativa all’iscrizione, anche per un’agenzia stabilita in altro Stato dell’Unione europea. È stata ritenuta infondata la censura relativa all’omessa comunicazione dei motivi ostativi: il diniego era vincolato in presenza delle condizioni accertate e, comunque, il Ministero aveva già comunicato alla società che erano stati attivati contra legem contratti dopo la cancellazione. È stata respinta anche la censura di carenza istruttoria e motivazionale, poiché il provvedimento richiamava per relationem il verbale ispettivo contenente l’indicazione dei contratti e degli elementi fattuali rilevanti; l’omessa indicazione della specifica norma applicata non determina di per sé un vizio di motivazione quando le ragioni di fatto e di diritto siano comprensibili. È stata infine respinta la censura sul silenzio-assenso: per le agenzie con sede in altro Stato dell’Unione europea il termine applicabile alla procedura di iscrizione è individuato analogicamente in novanta giorni, riferito al procedimento di autorizzazione a tempo indeterminato, e non nel termine di sessanta giorni previsto per l’autorizzazione provvisoria delle agenzie nazionali. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 5 d.lgs. n. 276/2003

  la regolare contribuzione ai fondi per la formazione e l’integrazione del reddito, il regolare versamento dei contributi previdenziali e assistenziali e il rispetto degli obblighi previsti dal contratto collettivo nazionale delle imprese di somministrazione di lavoro applicabile

  Il rispetto dei requisiti e degli obblighi previsti dalla disposizione è condizione per il corretto svolgimento dell’attività e impedisce l’iscrizione quando l’operatore abbia svolto ripetutamente attività di somministrazione senza autorizzazione.

• art. 18 d.lgs. n. 276/2003

  L’esercizio non autorizzato delle attività di cui all’articolo 4, comma 1, lettere a) e b), è punito con la pena dell’arresto fino a un mese o dell’ammenda di euro 60 per ogni lavoratore occupato e per ogni giornata di lavoro

  La sanzione penale dell’esercizio non autorizzato conferma la rilevanza dell’abusiva prosecuzione o stipulazione di contratti sul piano amministrativo, indipendentemente dalla definizione del procedimento penale.

• art. 1, comma 2, d.m. 23 dicembre 2003

  l’iscrizione all’Albo informatico delle agenzie è subordinata alla verifica della sussistenza dei requisiti di cui agli articoli 4, 5 e 6 del decreto legislativo

  L’iscrizione all’Albo presuppone la verifica dei requisiti previsti dal d.lgs. n. 276/2003.

• art. 4, comma 2, d.m. 23 dicembre 2003

  l’iscrizione è subordinata alla verifica della sussistenza dei requisiti di cui agli articoli 4, 5 e 6 del decreto legislativo e di ogni altro adempimento previsto da norme di legge e di regolamento

  La verifica ai fini dell’iscrizione comprende anche gli ulteriori adempimenti imposti dalla legge e dai regolamenti, inclusa l’astensione dall’esercizio abusivo dell’attività.

• art. 23, comma 1, lett. b), CCNL Somministrazione

  l’assunzione con contratto a termine deve risultare da atto scritto, nel rispetto di determinati requisiti, tra cui l’indicazione dell’ApL e gli estremi dell’autorizzazione rilasciata dal Ministero del Lavoro/ANPAL

  L’obbligo di indicare nei contratti gli estremi dell’autorizzazione conferma che l’agenzia non può operare mediante somministrazione prima di essere autorizzata o iscritta secondo il regime applicabile.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  L’omessa comunicazione formale dei motivi ostativi non determina l’illegittimità del diniego quando l’amministrazione abbia già anticipato all’interessata le ragioni ostative e il provvedimento abbia natura vincolata.

• art. 21-octies l. n. 241/1990

  Il vizio partecipativo non comporta l’annullamento dell’atto vincolato quando il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  In appello non possono essere introdotte questioni nuove non dedotte nel giudizio di primo grado.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  La parte appellata può riproporre in appello i motivi assorbiti o non esaminati dal giudice di primo grado.

• art. 4, comma 2, d.lgs. n. 276/2003

  Per la procedura di iscrizione delle agenzie stabilite in altro Stato dell’Unione europea il termine è stato ricondotto, in via analogica, a quello previsto per l’autorizzazione a tempo indeterminato.

• art. 6, comma 1, d.m. 23 dicembre 2003

  Il termine di novanta giorni previsto per l’autorizzazione a tempo indeterminato è stato ritenuto applicabile analogicamente alla procedura di iscrizione delle agenzie dell’Unione europea.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. n. 196/2003

  La norma è stata richiamata per disporre l’oscuramento delle generalità della parte appellata.

• art. 5 d.P.C.M. 22 dicembre 2010, n. 275

  La disciplina dei termini procedimentali conferma la distinzione tra il termine di sessanta giorni per l’autorizzazione provvisoria e quello di novanta giorni per l’autorizzazione a tempo indeterminato.

Massime di principio

• L’operatore che, dopo la cancellazione o sospensione dall’Albo delle agenzie per il lavoro, prosegua contratti di somministrazione o ne stipuli di nuovi senza autorizzazione svolge attività abusiva; tale condotta costituisce, indipendentemente dall’esito del procedimento penale, ragione ostativa al successivo ottenimento dell’iscrizione all’Albo.
• La rilevanza amministrativa dell’esercizio abusivo della somministrazione non è esclusa dal fatto che la prosecuzione dei rapporti sia stata giustificata dall’esigenza di tutelare i lavoratori o dalla pendenza di una nuova domanda di iscrizione: l’operatore deve cessare o comunque non proseguire l’attività vietata fino al conseguimento del titolo necessario.
• Per le agenzie per il lavoro stabilite in un altro Stato dell’Unione europea e già autorizzate nello Stato d’origine, l’iscrizione all’Albo italiano ha funzione di pubblicità dichiarativa e abilita all’esercizio dell’attività in Italia, ma non elimina la necessità di rispettare i requisiti sostanziali e i divieti previsti dalla disciplina nazionale.
• In presenza di un provvedimento plurimotivato, è sufficiente che una sola delle ragioni poste a fondamento dell’atto sia legittima e idonea a sorreggerlo; il rigetto delle censure contro tale ragione rende superfluo l’esame delle doglianze relative agli altri motivi.
• La comunicazione dei motivi ostativi non impone l’annullamento di un diniego vincolato quando l’amministrazione abbia già anticipato all’interessato le ragioni ostative e, comunque, il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso ai sensi dell’art. 21-octies l. n. 241/1990.
• Un provvedimento può essere motivato per relationem mediante il richiamo a un verbale ispettivo o ad altri atti istruttori, purché da tali atti e dal complessivo contenuto del provvedimento siano desumibili con sufficiente chiarezza le ragioni di fatto e di diritto della decisione.

Come è indicizzato