Sentenza n. 331/2026 - Catanzaro, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha riassunto il giudizio davanti al giudice amministrativo dopo la declinatoria di giurisdizione del giudice ordinario. La convenzione del 14 gennaio 2008 prevedeva una durata quinquennale, con scadenza al 31 dicembre 2012, la possibilità di un solo rinnovo consensuale e una proroga tecnica massima di sei mesi. In prossimità della scadenza, il Comune, dopo l’esito deserto della gara per l’individuazione del nuovo tesoriere, ha chiesto la prosecuzione del servizio sino al 31 dicembre 2013; la banca ha acconsentito condizionando la prosecuzione alla revisione delle condizioni economiche sulle anticipazioni di tesoreria. Dopo il 31 dicembre 2013 il Comune ha continuato a utilizzare il servizio, senza stipulare un nuovo contratto e senza individuare tempestivamente un nuovo tesoriere, nonostante successive procedure di gara rimaste deserte o infruttuose. La ricorrente ha dedotto: violazione della disciplina sul rinnovo e sulla proroga tecnica dei contratti pubblici, in particolare per l’assenza dei requisiti di eccezionalità, temporaneità, necessità e collegamento con una gara imminente; violazione dell’art. 210 TUEL; inesistenza di un rinnovo consensuale o di una proroga convenzionale per mancanza della forma scritta richiesta per i contratti pubblici; protrazione di una gestione di fatto non più giustificabile; necessità di fissare un termine finale per la cessazione del rapporto e la liberazione della banca; diritto a un indennizzo per la gestione successiva alla scadenza, ai sensi degli artt. 2028 e 2031 c.c. Il Comune ha sostenuto l’essenzialità del servizio, l’assenza di colpa per le gare deserte, la possibilità di un rinnovo quinquennale ai sensi dell’art. 210 TUEL e l’insussistenza di un ulteriore indennizzo, essendo stati corrisposti gli interessi sulle anticipazioni.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso. Ha escluso che dopo la scadenza originaria fosse intervenuto un rinnovo, poiché la volontà del Comune era diretta soltanto a ottenere una prosecuzione temporanea funzionale all’espletamento della gara. Ha escluso anche una valida proroga tecnica: la proroga era durata per un periodo ben superiore a quello temporaneo e precario, le condizioni economiche erano state modificate, e la protrazione non dipendeva da ragioni oggettivamente estranee alla sfera dell’amministrazione, che aveva bandito gare a distanza di tempo e con condizioni potenzialmente non adeguate al mercato. Ha inoltre escluso una proroga convenzionale, poiché il mero scambio di lettere commerciali non integrava un contratto pubblico validamente formato per iscritto. Ha quindi dichiarato cessata l’efficacia della convenzione dal 1° gennaio 2013 e qualificato la prosecuzione successiva come gestione di affari altrui. Ha riconosciuto il diritto della banca a un compenso indennitario ex art. 2031 c.c., determinato forfettariamente in 10.000 euro mensili oltre IVA, dal 1° gennaio 2013 sino alla cessazione della gestione, individuata nel termine di nove mesi dalla pubblicazione della sentenza o, se anteriore, nel subentro del nuovo tesoriere. Ha condannato il Comune al pagamento delle spese di lite, liquidate in 4.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 210 d.lgs. 267/2000

  Qualora ricorrano le condizioni di legge, l'ente può procedere, per non più di una volta, al rinnovo del contratto di tesoreria nei confronti del medesimo soggetto.

  La disposizione consente un rinnovo consensuale una sola volta, ma non legittima automaticamente la prosecuzione del rapporto in assenza di una chiara volontà negoziale e dei relativi presupposti.

• art. 23 l. 62/2005

  Richiamato dalla ricorrente quale disciplina limitativa delle proroghe dei contratti pubblici e dei principi di concorrenza, temporaneità e necessità della proroga tecnica.

• art. 57, comma 7, d.lgs. 163/2006

  Invocato dalla ricorrente con riferimento al divieto di rinnovo e proroga dei contratti pubblici; il TAR ha applicato i principi generali di eccezionalità e temporaneità della proroga tecnica.

• art. 106, comma 11, d.lgs. 50/2016

  Richiamato quale disciplina della proroga tecnica limitata al tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura per l’individuazione del nuovo contraente.

• art. 1183 c.c.

  Richiamato per la richiesta subordinata di fissazione giudiziale del termine finale del rapporto; il TAR ha invece individuato direttamente un termine di nove mesi dalla pubblicazione della sentenza.

• art. 2028 c.c.

  Utilizzato per qualificare la prosecuzione del servizio, dopo la scadenza della convenzione, come gestione di affari altrui.

• art. 2031 c.c.

  Fondamento del diritto del gestore al rimborso e al compenso indennitario parametrato ai costi sostenuti e all’utilità pubblica assicurata.

• art. 208 d.lgs. 267/2000

  Richiamato dal Comune per sostenere l’essenzialità del servizio di tesoreria e la necessità della sua continuità; tale carattere non legittima però una proroga contrattuale indefinita.

• art. 35, comma 8, d.l. 1/2012, convertito in l. 27/2012

  Rilevante per il regime della tesoreria unica e per la determinazione del compenso indennitario, con riferimento al divieto per la banca di detenere giacenze riferibili all’ente.

• art. 133 c.p.a.

  Richiamato in relazione alla giurisdizione amministrativa sulle controversie concernenti il servizio di tesoreria.

Massime di principio

• La prosecuzione di un servizio pubblico oltre la scadenza contrattuale non costituisce rinnovo se dagli atti emerge soltanto la volontà di garantire temporaneamente la continuità del servizio in attesa dell’individuazione del nuovo contraente.
• La proroga tecnica di un contratto pubblico è ammissibile solo in via eccezionale, temporanea e precaria, deve essere strettamente preordinata alla conclusione della nuova gara, deve svolgersi alle condizioni originarie e deve dipendere da ragioni obiettivamente non imputabili all’amministrazione; non può essere utilizzata per una protrazione pluriennale del rapporto né quando le condizioni contrattuali siano modificate.
• Il carattere essenziale e continuativo di un servizio pubblico non esonera l’amministrazione dall’obbligo di programmare e concludere tempestivamente una procedura concorrenziale, né rende legittima la permanenza indefinita del precedente affidatario.
• In assenza di un contratto scritto validamente formato, la prosecuzione del servizio pubblico dopo la scadenza del rapporto configura una gestione di fatto e non una proroga convenzionale, anche se preceduta da deliberazioni amministrative e da uno scambio di comunicazioni tra le parti.
• Quando il privato assicura spontaneamente, pur dopo la scadenza del contratto, la continuità di un servizio pubblico utile all’amministrazione e alla collettività, ricorrendone gli elementi, il rapporto può essere qualificato come gestione di affari altrui, con diritto a un compenso indennitario ai sensi dell’art. 2031 c.c.
• Il termine finale della gestione di fatto può essere fissato dal giudice in modo da consentire all’amministrazione di completare una procedura di affidamento, fermo restando che il gestore è liberato dal vincolo allo spirare del termine o al subentro anticipato del nuovo affidatario.

Come è indicizzato