Sentenza n. 9999/2026 - Roma, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti statali e provinciali relativi al payback sui dispositivi medici per le annualità 2015-2018. Ha dedotto: la tardiva adozione del decreto ministeriale di certificazione dello sforamento, con violazione dei termini di legge, del legittimo affidamento e dei principi di legalità, buon andamento e libertà di iniziativa economica; l'omessa verifica del previo tentativo obbligatorio di rinegoziazione dei contratti da parte degli enti del Servizio sanitario nazionale; l'erroneità dei conteggi, per l'inclusione di dispositivi ad utilità pluriennale e il mancato scorporo dei costi dei servizi; l'illegittimità dell'Accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019, per la fissazione uniforme e retroattiva dei tetti regionali; la genericità e irragionevolezza delle linee guida ministeriali; l'illegittimità costituzionale dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 e dell'art. 18 del d.l. n. 115/2022, in relazione ai principi di uguaglianza, buon andamento, libertà di iniziativa economica, capacità contributiva, tutela della salute e proprietà; l'incompatibilità della disciplina con il diritto dell'Unione europea, in materia di libera circolazione, concorrenza, IVA e contratti pubblici; nonché, con riferimento al provvedimento provinciale, l'illegittimità derivata degli atti presupposti e vizi propri di istruttoria ed erroneità nella quantificazione.

La decisione

Il TAR ha definito il giudizio ai sensi dell'art. 74 c.p.a., richiamando i precedenti della stessa Sezione e le sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024. Ha respinto le censure rivolte agli atti statali. In particolare, ha ritenuto manifestamente infondate le doglianze costituzionali ed eurounitarie, osservando che il payback costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, previsto da una disciplina sufficientemente determinata e giustificato dalla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria. Ha escluso la retroattività lesiva e la violazione del legittimo affidamento, poiché l'obbligo di ripiano e i suoi criteri essenziali erano conoscibili sin dal 2015, prima delle procedure di gara e della stipula dei contratti. Ha ritenuto non necessaria la preventiva rinegoziazione dei contratti, essendo il meccanismo già noto agli operatori. Quanto al provvedimento della Provincia Autonoma di Bolzano, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in favore del giudice ordinario. Il provvedimento provinciale svolge infatti una funzione meramente tecnica, ricognitiva e vincolata di individuazione del fatturato e di calcolo dell'importo dovuto, senza esercizio di potere autoritativo; la controversia riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell'obbligazione di pagamento. È stata riconosciuta la possibilità di riproposizione del giudizio davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 1, 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La disposizione disciplina il tetto di spesa per i dispositivi medici, la certificazione del suo superamento e il concorso delle imprese fornitrici al ripiano, secondo percentuali e criteri predeterminati.

• art. 18 d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter, attribuendo alle Regioni e alle Province autonome il compito di individuare le aziende soggette al ripiano, previa verifica della documentazione contabile.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  «solo il 48 per cento della quota di ripiano determinata nei loro confronti»

  Ha previsto un fondo e una riduzione dell'importo dovuto dalle aziende fornitrici, successivamente estesa dalla Corte costituzionale a tutte le imprese interessate.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  «gli obblighi a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici […] si intendono assolti con il versamento […] della quota del 25 per cento»

  Prevede una definizione agevolata degli obblighi di payback per gli anni 2015-2018 e la cessazione della materia del contendere nei giudizi relativi ai provvedimenti regionali e provinciali, in caso di tempestivo versamento.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha ricondotto il payback a un contributo di solidarietà rientrante nell'ambito della riserva di legge, ritenendo la disciplina sufficientemente determinata quanto a soggetti obbligati, prestazione e procedura.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Consente, in caso di declinatoria della giurisdizione amministrativa, la riproposizione del processo davanti al giudice munito di giurisdizione.

• art. 74 c.p.a.

  Consente la definizione della controversia con sentenza in forma semplificata quando il giudice può decidere facendo applicazione di precedenti conformi.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha precisato che la controversia relativa al provvedimento provinciale di quantificazione del payback non rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici, volto a razionalizzare la spesa sanitaria e a distribuire tra Servizio sanitario e imprese fornitrici il rischio di superamento dei tetti di spesa, è compatibile con i principi di ragionevolezza e proporzionalità quando la legge predetermina soggetti obbligati, prestazione, percentuali di riparto e criteri essenziali di calcolo.
• L'applicazione retroattiva del payback alle annualità 2015-2018 non viola, di per sé, il legittimo affidamento quando l'obbligo di ripiano e i suoi elementi essenziali erano già conoscibili dagli operatori prima delle gare e della stipula dei contratti, anche se la concreta quantificazione individuale è intervenuta successivamente.
• Non è necessario un previo tentativo di rinegoziazione dei contratti di fornitura per applicare il payback quando l'obbligo di compartecipazione al ripiano era già previsto dalla disciplina vigente al momento della gara e della stipula.
• Gli atti regionali o provinciali che, in attuazione dell'art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, si limitano a individuare le imprese soggette al ripiano e a quantificare matematicamente l'importo dovuto sulla base di dati contabili e percentuali predeterminate non costituiscono esercizio di potere autoritativo, ma accertamento tecnico-contabile di un'obbligazione patrimoniale.
• Le controversie relative al corretto calcolo dell'importo di payback risultante dai provvedimenti regionali o provinciali, quando non investono l'esercizio di un potere discrezionale o autoritativo, riguardano un diritto soggettivo patrimoniale e spettano alla giurisdizione del giudice ordinario.

Come è indicizzato