Sentenza n. 6303/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

L'impresa ha impugnato i decreti ministeriali del 6 luglio e del 6 ottobre 2022, gli accordi Stato-Regioni, le circolari operative e gli atti della Provincia Autonoma di Bolzano recanti la ripartizione, a suo carico, degli oneri di ripiano del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici negli anni 2015-2018. Ha dedotto, quanto agli atti statali, l'illegittimità costituzionale e sovranazionale dell'art. 9-ter del d.l. 78/2015, la violazione dei principi di certezza del diritto, irretroattività, legittimo affidamento, proporzionalità, ragionevolezza, libertà d'impresa, capacità contributiva, riserva di legge e neutralità dell'IVA, nonché vizi propri degli atti applicativi per difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, disparità di trattamento, sviamento, mancata partecipazione procedimentale e violazione dei criteri legali di determinazione dei tetti. Quanto agli atti provinciali, ha dedotto carenza di motivazione e istruttoria, errata valutazione dei presupposti, violazione delle linee guida ministeriali, del contraddittorio, della trasparenza, della buona fede e dei principi di partecipazione, contestando anche i dati contabili e i conteggi utilizzati per determinare il fatturato e la quota di ripiano. Con motivi aggiunti ha impugnato il successivo decreto provinciale del 15 giugno 2023 e la determina dell'Azienda Sanitaria dell'Alto Adige con cui erano stati nuovamente certificati i fatturati relativi alle annualità considerate.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso introduttivo nella parte relativa agli atti delle amministrazioni centrali. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024 e propri precedenti conformi, ha ritenuto non fondate le censure contro il meccanismo legislativo e i decreti ministeriali: il payback per gli anni 2015-2018 persegue la razionalizzazione della spesa sanitaria, costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, rispetta la riserva di legge dell'art. 23 Cost. e non viola i principi di irretroattività e legittimo affidamento, poiché l'obbligo di ripiano e i suoi tratti essenziali erano conoscibili dalle imprese già dal 2015, prima delle gare e della stipula dei contratti. Il tetto regionale fissato nel 2019 al 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard coincideva con il tetto nazionale già noto o conoscibile. Il TAR ha invece dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione la parte del ricorso relativa agli atti della Provincia Autonoma di Bolzano e ha dichiarato parimenti inammissibili i motivi aggiunti. Secondo il giudice, gli atti regionali e provinciali non esprimono esercizio di potere autoritativo, ma svolgono attività vincolata, tecnica e meramente ricognitivo-contabile di individuazione dei fornitori, verifica dei dati e quantificazione dell'importo dovuto. La posizione dell'impresa è quindi un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell'obbligazione di pagamento, la cui tutela spetta al giudice ordinario. È stata indicata la possibilità di riassumere il giudizio davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state compensate tra le parti costituite.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Disciplina il tetto di spesa per i dispositivi medici, il concorso delle aziende fornitrici al ripiano dello sforamento e la procedura di individuazione delle imprese obbligate.

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e il precedente regime di ripiano a carico delle regioni.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato, a decorrere dal 2014, il tetto nazionale per i dispositivi medici al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato l'art. 9-ter, comma 8, del d.l. 78/2015, prevedendo la rilevazione dello sforamento sulla base del fatturato aziendale al lordo dell'IVA e i termini per la dichiarazione ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter, affidando a regioni e province autonome l'individuazione delle aziende soggette al ripiano e degli importi dovuti sulla base della previa certificazione statale.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito il fondo destinato alle regioni e previsto la riduzione della quota di pagamento per le aziende fornitrici; la disciplina è stata successivamente dichiarata parzialmente illegittima dalla Corte costituzionale n. 139 del 2024.

• art. 23 Cost.

  La disciplina del payback, qualificato come contributo solidaristico e prestazione imposta, rispetta la riserva di legge perché individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri generali di determinazione.

• art. 41 Cost.

  Il meccanismo del payback è stato ritenuto ragionevole e proporzionato rispetto all'obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione, entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

• art. 74 c.p.a.

  nel caso in cui ravvisi la manifesta […] infondatezza del ricorso, il giudice decide con sentenza in forma semplificata

  Ha consentito al TAR di motivare mediante rinvio sintetico a un precedente conforme, stante la manifesta infondatezza delle censure contro gli atti statali.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non viola, per ciò solo, i principi di irretroattività e di legittimo affidamento: l'obbligo di concorso al ripiano e i suoi elementi essenziali erano conoscibili dalle imprese fornitrici già dal 2015, prima dell'indizione delle gare e della conclusione dei contratti.
• Il payback sui dispositivi medici costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, giustificato dall'esigenza di razionalizzare la spesa sanitaria e assicurare risorse per la tutela della salute, anche in presenza di una situazione finanziaria critica degli enti pubblici.
• La riserva di legge prevista dall'art. 23 Cost. è rispettata quando la disciplina legislativa individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione e i criteri generali per il calcolo della quota di ripiano, demandando agli atti amministrativi successive attività tecniche e applicative.
• Gli atti regionali o provinciali che, nell'attuazione del payback, si limitano a verificare dati contabili, individuare le aziende fornitrici e applicare percentuali e criteri già predeterminati non costituiscono esercizio di potere autoritativo, ma accertamento tecnico-contabile di un'obbligazione patrimoniale.
• Le controversie sulla correttezza del calcolo della quota di payback contenuta negli atti regionali o provinciali riguardano un diritto soggettivo patrimoniale e spettano al giudice ordinario, poiché l'attività amministrativa è vincolata e si colloca a valle delle determinazioni statali sul tetto di spesa e sul suo superamento.
• Le regioni e le province autonome, nell'ambito della procedura di payback per gli anni 2015-2018, non possono determinare il tetto di spesa, certificarne il superamento o quantificare autonomamente lo scostamento: tali funzioni spettano alle amministrazioni statali; esse devono limitarsi agli adempimenti contabili e riepilogativi previsti dalla legge.

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