Sentenza n. 572/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l’ordinanza comunale con cui erano state disposte la demolizione e la rimozione di manufatti realizzati senza permesso di costruire e senza autorizzazione paesaggistica su area appartenente al demanio idrico. Ha dedotto: l’omesso previo esercizio espresso dell’autotutela, assumendo che i precedenti rinnovi della concessione demaniale avessero consolidato una posizione favorevole; l’esercizio tardivo del potere di annullamento ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990; la violazione del legittimo affidamento; il difetto di motivazione, di istruttoria e di valutazione dell’interesse pubblico, in ragione del tempo trascorso dalla realizzazione delle opere e dei controlli effettuati dall’amministrazione; la violazione dell’art. 31 d.P.R. 380/2001 e dell’art. 210 l.r. Toscana 65/2014, nonché il difetto dei presupposti, il travisamento, la genericità della motivazione e la mancata indicazione della data di costruzione. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata evocazione delle amministrazioni titolari dei vincoli paesaggistico e demaniale e ha chiesto il rigetto nel merito. Il TAR ha prescisso dall’eccezione in rito applicando il principio della ragione più liquida e ha esaminato le censure nell’ordine graduato dal ricorrente.

La decisione

Il ricorso è stato respinto. Il TAR ha escluso che i rinnovi della concessione demaniale avessero consolidato un titolo edilizio o paesaggistico: la concessione consentiva soltanto l’utilizzazione del bene demaniale e imponeva al concessionario di acquisire tutte le autorizzazioni necessarie; inoltre vietava le costruzioni, anche provvisorie, se non autorizzate. La concessione risultava comunque scaduta il 31 dicembre 2014 e non era stato provato un successivo rinnovo. Per le opere contestate il ricorrente non aveva prodotto titoli abilitativi, istanze di sanatoria o autorizzazioni paesaggistiche, né aveva dimostrato che i manufatti fossero anteriori al 1967. L’onere di provare la data di realizzazione gravava sul proprietario o responsabile dell’abuso; la documentazione fotografica e la perizia erano state ritenute meramente congetturali e insufficienti. L’inerzia dell’amministrazione e il mancato rilievo degli abusi durante precedenti controlli non costituivano un provvedimento tacito di autorizzazione né un comportamento attivo idoneo a generare affidamento tutelabile. L’ordinanza impugnata non costituiva esercizio di autotutela, poiché non vi era un precedente titolo da annullare, ma esercizio del potere repressivo-sanzionatorio degli abusi edilizi; erano pertanto infondate le censure relative all’omesso annullamento espresso e alla tardività dell’autotutela. Quanto alle ulteriori doglianze, il potere esercitato ai sensi dell’art. 35 d.P.R. 380/2001 è vincolato e doveroso: accertati la natura pubblica del suolo e l’assenza del titolo edilizio, non occorrono una specifica motivazione sull’interesse pubblico attuale, una comparazione con l’interesse privato o valutazioni discrezionali ulteriori. Il tempo trascorso non attribuisce rilevanza giuridica all’abuso e non impone una motivazione rafforzata. Le opere erano inoltre destinate a esigenze non temporanee, connesse a un’attività commerciale di noleggio biciclette, e non potevano qualificarsi come precarie. Il ricorrente è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 4.000,00 oltre accessori, se dovuti.

Norme richiamate

• art. 35 d.P.R. 380/2001

  L’art. 35 del D.P.R. n. 380 del 2001 prevede quale unica ed esclusiva conseguenza dell’abuso commesso su suolo pubblico la demolizione a spese del responsabile.

  La disposizione attribuisce un potere repressivo vincolato e di natura reale per gli interventi edilizi abusivi realizzati da privati su suoli demaniali o appartenenti al patrimonio pubblico; è sufficiente accertare la natura pubblica del suolo e l’assenza del titolo, senza necessità di comparare l’interesse pubblico e quello privato.

• art. 8 d.P.R. 380/2001

  La realizzazione da parte dei privati di interventi edilizi su aree demaniali è disciplinata dalle norme del presente Testo Unico.

  Anche gli interventi realizzati su area demaniale concessa a privati richiedono il rispetto della disciplina edilizia e il previo titolo abilitativo.

• art. 10 d.P.R. 380/2001

  La realizzazione di manufatti destinati a esigenze non temporanee e all’esercizio di un’attività commerciale richiede il permesso di costruire.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disciplina dell’annullamento d’ufficio non è applicabile quando l’amministrazione non ritira un precedente titolo, ma esercita direttamente il potere repressivo nei confronti di opere prive di titolo.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  La realizzazione delle opere sull’area vincolata richiedeva anche l’autorizzazione paesaggistica; la sua mancanza concorre a fondare l’abusività degli interventi.

• art. 3 l. 241/1990

  Nel caso di ordinanza vincolata di demolizione ex art. 35 d.P.R. 380/2001 non è necessaria una motivazione specifica sull’interesse pubblico attuale alla demolizione né una comparazione con l’interesse privato.

• art. 9, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001

  La disposizione è richiamata quale positivizzazione dei documenti idonei a provare la data di edificazione dell’immobile.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  È richiamato dal ricorrente, ma il TAR fonda principalmente la decisione sulla disciplina speciale dell’art. 35 per gli abusi realizzati su suolo pubblico.

• art. 276 c.p.c.

  Il giudice può derogare all’ordine delle questioni applicando il criterio della ragione più liquida, purché non sia compromesso il diritto di difesa.

• artt. 49, comma 2, e 74 c.p.a.

  Sono richiamati quale fondamento processuale della decisione secondo la ragione più liquida.

Massime di principio

• L’ordinanza di demolizione prevista dall’art. 35 d.P.R. 380/2001 per opere edilizie abusive realizzate su area demaniale o appartenente al patrimonio pubblico costituisce esercizio di un potere vincolato e doveroso: è sufficiente accertare la natura pubblica del suolo e l’assenza del titolo edilizio, senza necessità di una specifica valutazione dell’interesse pubblico attuale o di una comparazione con l’interesse privato.
• La repressione di un abuso edilizio non costituisce esercizio di autotutela decisoria quando non esiste un precedente titolo edilizio o paesaggistico da ritirare; di conseguenza, non occorrono un previo provvedimento espresso di annullamento né il rispetto dei presupposti e dei limiti temporali dell’annullamento d’ufficio.
• Il mero decorso del tempo, l’inerzia dell’amministrazione e i controlli svolti senza contestazioni non determinano la formazione di un titolo tacito e, di regola, non generano un legittimo affidamento tutelabile sulla conservazione di opere abusive, salvo la presenza di specifiche condotte attive dell’amministrazione idonee a ingenerare un affidamento qualificato.
• Il proprietario o responsabile dell’abuso che invoca la risalenza dell’opera a un’epoca anteriore all’obbligo del titolo edilizio ha l’onere di provare puntualmente la data di realizzazione. Tale onere non si attenua per il mero decorso del tempo e non è assolto da fotografie o perizie meramente congetturali e prive di elementi oggettivi univoci.
• Per le ordinanze di demolizione relative ad abusi edilizi su suolo pubblico non è necessaria una motivazione rafforzata sul tempo trascorso, sull’interesse pubblico concreto e attuale o sulla comparazione con l’interesse privato, poiché l’interesse pubblico al ripristino della legalità edilizia è in re ipsa e prevale sull’interesse alla conservazione dell’opera abusiva.
• Un manufatto non è precario per la sola amovibilità o per le ridotte dimensioni: la precarietà va valutata in relazione alla destinazione oggettiva e originaria dell’opera a soddisfare esigenze contingenti e temporanee. Opere destinate a esigenze prolungate o all’esercizio di un’attività commerciale richiedono il titolo edilizio previsto dalla legge.

Come è indicizzato