Sentenza n. 5248/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguardava un impianto fotovoltaico ammesso al Quinto Conto Energia. A seguito della fusione per incorporazione della società originariamente titolare dell’impianto e della successiva richiesta di trasferimento della convenzione incentivante, la società incorporante aveva ottenuto dalla Regione Calabria la voltura dell’Autorizzazione Unica solo nel maggio 2022. Il GSE aveva quindi ritenuto sussistente, dal 27 marzo 2012 al 31 maggio 2022, un disallineamento tra il soggetto responsabile dell’impianto e il titolare del titolo autorizzativo, applicando una decurtazione del 10% della tariffa incentivante. La società aveva impugnato il provvedimento deducendo, tra l’altro, omessa o insufficiente considerazione delle osservazioni procedimentali, difetto di motivazione e istruttoria, travisamento, violazione degli obblighi di collaborazione, insussistenza di un disallineamento sostanziale per effetto della fusione e violazione dell’art. 2504-bis c.c., nonché prescrizione decennale della pretesa restitutoria. Il TAR aveva accolto il ricorso soltanto quanto alla prescrizione delle somme erogate anteriormente al 17 dicembre 2014. Il GSE ha appellato tale capo sostenendo che la prescrizione decorresse soltanto dalla conclusione dei controlli, che ricorresse il dolo della società debitrice e che il credito fosse indisponibile e quindi imprescrittibile. La società ha proposto appello incidentale contro il rigetto delle censure relative alla partecipazione procedimentale e alla legittimità della decurtazione, sostenendo che la fusione avesse prodotto automaticamente il subentro nei rapporti e nel titolo autorizzativo e che il disallineamento fosse meramente formale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato entrambi gli appelli e confermato la sentenza del TAR. Quanto all’appello principale, ha affermato che il termine decennale di prescrizione decorre dal momento in cui il diritto può essere esercitato e non può essere differito alla conclusione dell’attività di verifica del GSE. La natura pubblica della funzione di regolazione e controllo del sistema incentivante non costituisce una deroga legislativa alla prescrizione e il credito del GSE resta un diritto di natura patrimoniale. L’art. 2935 c.c. rileva soltanto in presenza di un’impossibilità giuridica di esercitare il diritto, non di una mera impossibilità di fatto, ignoranza, difficoltà organizzativa o necessità di accertamento. Il potere di controllo era esercitabile sin dall’ammissione agli incentivi e la sua attivazione discrezionale non può spostare il dies a quo. Non è stato provato il dolo sospensivo ex art. 2941, n. 8, c.c., mancando un occultamento intenzionale di informazioni o una condotta decipiente: la società aveva comunicato al GSE la fusione e chiesto il trasferimento della convenzione, rendendo possibile l’attivazione dei controlli. Quanto all’appello incidentale, il giudice ha ritenuto sufficiente la motivazione del provvedimento GSE, poiché esso indicava le violazioni riscontrate e mostrava la sostanziale considerazione delle osservazioni, senza necessità di confutare analiticamente ogni argomento. Ha inoltre confermato che la fusione per incorporazione produce l’estinzione della società incorporata e la successione universale della società incorporante, ma non determina automaticamente, ai fini dell’accesso agli incentivi, la voltura del titolo autorizzativo. La voltura richiedeva la verifica amministrativa dei requisiti e diveniva efficace soltanto con il relativo provvedimento regionale. Il beneficiario degli incentivi deve coincidere con il titolare dell’autorizzazione alla realizzazione e all’esercizio dell’impianto; il disallineamento non può essere considerato meramente formale in assenza di prova che la voltura tardiva fosse un adempimento puramente dichiarativo o che non sussistessero ragioni sostanziali. La decurtazione del 10% è stata quindi confermata. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 2504-bis c.c.

  la società che risulta dalla fusione o quella incorporante assumono i diritti e gli obblighi delle società partecipanti alla fusione, proseguendo in tutti i loro rapporti, anche processuali, anteriori alla fusione

  La fusione per incorporazione produce estinzione della società incorporata e successione universale dell’incorporante nei rapporti giuridici, ma non comporta automaticamente, ai fini degli incentivi, la voltura amministrativa del titolo autorizzativo.

• art. 2934 c.c.

  ogni diritto si estingue per prescrizione quando il titolare non lo esercita per il tempo determinato dalla legge

  Il credito del GSE, avente natura patrimoniale, è soggetto alla prescrizione ordinaria, non essendo prevista una deroga legislativa per effetto della natura pubblica della funzione esercitata.

• art. 2935 c.c.

  il giorno da cui il diritto può essere fatto valere

  Il dies a quo decorre quando il diritto è giuridicamente esercitabile; non è differito dall’ignoranza del fatto generatore, dalla necessità di accertamento o dalle difficoltà organizzative del creditore.

• art. 2936 c.c.

  La disciplina della prescrizione è inderogabile; il creditore non può spostarne discrezionalmente la decorrenza scegliendo il momento di avvio dei controlli.

• art. 2941, n. 8, c.c.

  La sospensione della prescrizione richiede un dolo del debitore consistente nell’occultamento intenzionale di circostanze rilevanti mediante una condotta decipiente; non bastano negligenze, ritardi o omissioni non fraudolente.

• art. 2946 c.c.

  La pretesa restitutoria del GSE è soggetta al termine ordinario decennale di prescrizione.

• art. 2, comma 1, lett. r), D.M. 5 luglio 2012

  Il regime incentivante presuppone la coincidenza tra soggetto responsabile dell’impianto e soggetto titolare del titolo autorizzativo alla realizzazione e all’esercizio.

Massime di principio

• Il termine di prescrizione del credito restitutorio dell’amministrazione decorre dal momento in cui il diritto è giuridicamente esercitabile e non può essere posticipato alla conclusione di verifiche o controlli amministrativi attivati discrezionalmente dal creditore.
• Ai sensi dell’art. 2935 c.c., rileva soltanto l’impossibilità legale di esercitare il diritto; sono irrilevanti l’ignoranza del fatto generatore, la necessità di accertarne l’esistenza e le difficoltà organizzative o operative del titolare.
• La natura pubblica della funzione amministrativa e del sistema di incentivazione non rende indisponibile né imprescrittibile un credito avente a oggetto una prestazione patrimoniale, in assenza di un’espressa deroga legislativa.
• Il dolo sospensivo della prescrizione richiede l’occultamento intenzionale e decipiente di circostanze rilevanti per indurre in errore il creditore; non è sufficiente il mero ritardo, la negligenza o la mancata sollecitazione di un procedimento amministrativo.
• Nell’accesso agli incentivi per impianti energetici, il beneficiario deve coincidere con il soggetto titolare dell’autorizzazione alla realizzazione e all’esercizio dell’impianto; la fusione per incorporazione determina successione universale nei rapporti, ma non sostituisce automaticamente la voltura amministrativa del titolo autorizzativo.
• La voltura dell’autorizzazione unica diviene efficace, ai fini dell’attribuzione degli incentivi, soltanto con il relativo provvedimento amministrativo, salvo che sia dimostrato che il ritardo abbia natura meramente formale e che non sussista alcun disallineamento sostanziale tra titolare del titolo, responsabile dell’impianto e beneficiario.

Come è indicizzato