Sentenza n. 722/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato l’esclusione dalla procedura aperta indetta per l’affidamento del servizio di raccolta, trasporto e recupero/smaltimento dei rifiuti sanitari. Con il primo motivo ha dedotto la violazione e falsa applicazione dell’art. 18 del disciplinare e degli artt. 3, 10 e 10, lett. d), del capitolato tecnico, nonché l’eccesso di potere per difetto dei presupposti e l’erroneità della motivazione. In particolare, ha sostenuto che l’obbligo di presentare le schede tecniche relative a “tutti i contenitori e sacchi offerti” non comprendesse anche le cisterne e le vasche, che la lex specialis avrebbe distinto dai contenitori e dai sacchi. In via subordinata ha dedotto la violazione dell’art. 101 del d.lgs. 36/2023 e dell’art. 16 del disciplinare, sostenendo che la documentazione richiesta avesse funzione meramente dimostrativa, in una gara da aggiudicare al prezzo più basso, e che fosse quindi ammissibile il soccorso istruttorio. L’amministrazione ha eccepito l’inammissibilità del primo motivo perché già prospettato in sede procedimentale e per acquiescenza alla clausola del capitolato; nel merito ha sostenuto che le cisterne fossero una tipologia di contenitori e che la relativa documentazione fosse richiesta a pena di esclusione. È intervenuta ad opponendum un’impresa concorrente, aderendo alla tesi dell’amministrazione.

La decisione

Il TAR ha respinto entrambe le eccezioni preliminari. Ha rilevato che la riproposizione in giudizio di argomentazioni già formulate in sede procedimentale non rende il ricorso inammissibile, quando esse siano rivolte anche contro gli atti e le motivazioni che hanno determinato l’esclusione. Ha inoltre escluso l’acquiescenza, osservando che la ricorrente non contestava la richiesta sostanziale di fornire cisterne e vasche, ma l’interpretazione secondo cui l’art. 18 del disciplinare avrebbe imposto, a pena di esclusione, la presentazione delle relative schede tecniche. La clausola non era immediatamente escludente e non doveva quindi essere impugnata prima dell’atto applicativo. Nel merito, il primo motivo è stato accolto. Il Collegio ha interpretato la lex specialis secondo il criterio letterale e, in via complementare, sistematico. L’espressione “schede tecniche relative a tutti i contenitori e sacchi offerti”, contenuta nell’art. 18 del disciplinare, non comprendeva in modo chiaro e manifesto le cisterne e le vasche. Gli artt. 3, 10 e 13 del capitolato distinguevano infatti i contenitori e i sacchi dalle cisterne e dalle vasche, quanto a terminologia, struttura, dimensioni, capienza, monouso o riutilizzabilità e disciplina della campionatura. Le cisterne e le vasche, aventi capacità pari o superiore a 1.000 litri, risultavano estranee al perimetro dei prodotti soggetti alla campionatura e, conseguentemente, all’obbligo di presentazione delle schede tecniche previsto in correlazione a tale campionatura. In presenza di un’incertezza interpretativa della lex specialis, il giudice ha ritenuto necessario privilegiare il significato più favorevole alla partecipazione e all’affidamento degli operatori, senza integrare in via interpretativa una causa di esclusione non chiaramente desumibile dal testo. Ha inoltre valorizzato i principi di concorrenza, favor partecipationis, trasparenza e risultato, rilevando che la ricorrente aveva comunque dimostrato, in sede procedimentale, di disporre delle schede tecniche e dei prodotti richiesti. L’esclusione è stata pertanto annullata per erronea applicazione dell’art. 18 del disciplinare, interpretato alla luce degli artt. 3, 10 e 13 del capitolato. Il secondo motivo, proposto espressamente in via subordinata, è stato assorbito. Le spese sono state compensate tra tutte le parti.

Norme richiamate

• art. 71 d.lgs. 36/2023

  Base normativa della procedura aperta utilizzata dalla stazione appaltante.

• art. 82 d.lgs. 36/2023

  Costituiscono documenti di gara, in particolare: a) il bando, l’avviso di gara o la lettera d’invito; b) il disciplinare di gara; c) il capitolato speciale; d) le condizioni contrattuali proposte.

  I documenti di gara compongono la lex specialis; l’elencazione non è tassativa e gli eventuali documenti ulteriori hanno funzione integrativa, senza poter modificare i documenti principali. In caso di contrasto prevalgono le disposizioni del bando o dell’avviso.

• art. 3 d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti favoriscono, secondo le modalità indicate dal codice, l'accesso al mercato degli operatori economici nel rispetto dei principi di concorrenza, di imparzialità, di non discriminazione, di pubblicità e trasparenza, di proporzionalità.

  Il principio di accesso al mercato e di concorrenza orienta l’interpretazione delle regole di gara e impone di evitare formalismi o letture escludenti non chiaramente giustificate.

• art. 10, comma 3, d.lgs. 36/2023

  (...) le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono introdurre requisiti speciali, di carattere economico-finanziario e tecnico-professionale, attinenti e proporzionati all'oggetto del contratto, tenendo presente l'interesse pubblico al più ampio numero di potenziali concorrenti (...)

  I requisiti speciali devono essere attinenti e proporzionati all’oggetto del contratto e devono essere introdotti considerando l’interesse alla più ampia partecipazione.

• art. 101 d.lgs. 36/2023

  La questione relativa al soccorso istruttorio e al suo limite rispetto alla documentazione dell’offerta tecnica è stata assorbita in ragione dell’accoglimento del primo motivo.

• art. 1 d.lgs. 36/2023

  Il principio del risultato è stato utilizzato come criterio coerente con un’interpretazione non meramente formalistica della lex specialis, diretta a consentire il raggiungimento dell’obiettivo della procedura senza sacrificare la concorrenza.

• art. 1362 c.c.

  Le clausole si interpretano secondo il senso letterale delle parole.

  Le clausole della lex specialis devono essere interpretate innanzitutto secondo il loro tenore letterale; non è consentito ricavare significati impliciti o inespressi quando il testo non li rende chiaramente percepibili.

• art. 1363 c.c.

  Le clausole [...] si interpretano le une per mezzo delle altre, attribuendo a ciascuna il senso che risulta dal complesso dell'atto.

  L’interpretazione sistematica delle clausole della lex specialis può essere utilizzata per risolvere ambiguità e antinomie, nel rispetto dell’affidamento e della parità di trattamento.

• art. 18 del disciplinare di gara

  L’operatore economico (...) inserisce nella busta tecnica virtuale, a pena di esclusione, (...) schede tecniche relative a tutti i contenitori e sacchi offerti.

  La previsione, interpretata letteralmente e sistematicamente, riguarda i contenitori e i sacchi e non può essere estesa alle cisterne e alle vasche quando gli altri documenti di gara le configurino come prodotti distinti.

• artt. 3, 10 e 13 del capitolato tecnico di gara

  Le disposizioni distinguono contenitori e sacchi dalle cisterne e vasche, anche per capienza, caratteristiche, monouso o riutilizzabilità e disciplina della campionatura; tale distinzione impedisce di ricomprendere automaticamente cisterne e vasche nell’obbligo documentale riferito a contenitori e sacchi.

• art. 99 c.p.a.

  Non applicato direttamente; la sentenza richiama il principio affermato dall’Adunanza Plenaria n. 5 del 2015 sulla rilevanza processuale della graduazione espressa dei motivi.

Massime di principio

• Le clausole della lex specialis devono essere interpretate anzitutto secondo il loro significato letterale; non è consentito integrare in via ermeneutica una causa di esclusione attraverso significati impliciti o non chiaramente desumibili dal testo.
• Quando i documenti di gara utilizzano espressioni distinte per individuare prodotti o prestazioni differenti, l’amministrazione non può ricondurre automaticamente una categoria all’altra ai fini dell’applicazione di un obbligo documentale sanzionato con l’esclusione.
• In caso di ambiguità della lex specialis, l’interpretazione sistematica deve rispettare l’affidamento degli operatori, la parità di trattamento e il favor partecipationis; tra più significati possibili deve essere preferito quello che consente la più ampia partecipazione, soprattutto quando l’alternativa conduce all’esclusione dell’offerta.
• La clausola che impone un determinato onere documentale non è immediatamente escludente quando non preclude ab origine la partecipazione, non impone oneri inesigibili o sproporzionati e la lesione si produce soltanto con l’atto applicativo di esclusione; in tal caso la clausola può essere contestata insieme all’atto che la applica.
• La graduazione espressa dei motivi di ricorso vincola l’ordine di esame delle censure: se il motivo principale è accolto, il motivo subordinato può essere assorbito, senza che il giudice debba esaminarlo.

Come è indicizzato