Sentenza n. 500/2026 - Roma, Sezione 1B

Esito

La controversia

La società concessionaria uscente ha impugnato le prescrizioni CIPE concernenti il periodo successivo alla scadenza della concessione autostradale, durante il quale essa aveva continuato a gestire l'infrastruttura su richiesta del MIT e in applicazione dell'art. 25 della convenzione. Il punto 4 della delibera CIPE n. 68/2018 prevedeva che, una volta quantificato il valore di subentro al netto dei benefici maturati durante la gestione successiva alla scadenza, l'eventuale valore a debito del concessionario fosse versato al bilancio dello Stato. La ricorrente ha dedotto: 1) erronea configurazione del valore di subentro, in violazione dell'art. 13-bis d.l. n. 148/2017, degli artt. 176 e 178 d.lgs. n. 50/2016, degli artt. 23 e 25 della convenzione e della direttiva ministeriale n. 283/1998, sostenendo che il valore di subentro costituisce esclusivamente l'indennizzo dovuto dal concessionario subentrante per gli investimenti non ammortizzati e non può trasformarsi in un debito del concessionario uscente verso lo Stato; 2) indeterminatezza e infondatezza della nozione di benefici maturati nel periodo di prorogatio, non adeguatamente delimitata né motivata; 3) carenza di base normativa o convenzionale del potere del CIPE di imporre unilateralmente una prestazione patrimoniale o un nuovo regime economico per il periodo successivo alla scadenza della concessione, con violazione del legittimo affidamento, della buona fede, della correttezza e dei principi di ragionevolezza; 4) violazione del buon andamento e della convenzione. Con i primi motivi aggiunti la società ha contestato il punto 5 della delibera CIPE n. 24/2019, che destinava eventuali benefici finanziari eccedenti il valore di subentro a nuovi investimenti. Con i secondi motivi aggiunti ha impugnato le delibere CIPE n. 59/2019 e n. 38/2019 e la nota MIT che imponeva la predisposizione di un PEF provvisorio, censurando in particolare l'applicazione retroattiva e figurativa di un diverso regime tariffario per il calcolo dei benefici netti.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili per carenza di interesse i primi motivi aggiunti contro il punto 5 della delibera CIPE n. 24/2019, ritenuto meramente esortativo e privo di immediata efficacia lesiva. Ha dichiarato parzialmente inammissibili i secondi motivi aggiunti nella parte relativa alla delibera CIPE n. 38/2019, poiché alla società si applicava, in base al principio di specialità, la successiva e specifica delibera n. 59/2019. Nel merito ha accolto il ricorso introduttivo quanto al primo e al terzo motivo e i secondi motivi aggiunti quanto alle censure reiterate e al motivo autonomo. Il giudice ha interpretato il valore di subentro, alla luce dell'art. 25 della convenzione, della direttiva Costa-Ciampi e dell'art. 178, comma 7, d.lgs. n. 50/2016, come indennizzo dovuto dal concessionario subentrante al concessionario uscente per le opere assentite e non ancora ammortizzate. Esso può essere pari a zero se gli investimenti sono integralmente ammortizzati, ma non può diventare negativo né costituire un debito dell'uscente verso il concedente. Il concedente è estraneo al rapporto economico di subentro, che intercorre tra concessionario uscente e subentrante. Il TAR ha inoltre ritenuto che, nel periodo di prorogatio o fase post-contrattuale, la gestione continui secondo le condizioni convenzionali vigenti e che, in assenza di una specifica base legislativa o pattizia, il CIPE e il MIT non possano imporre unilateralmente un nuovo sistema di remunerazione, modificare il regime tariffario o vincolare direttamente il concessionario uscente al versamento di presunti benefici. Le delibere possono al più orientare una rinegoziazione secondo buona fede e leale collaborazione, ma non sostituire unilateralmente l'accordo tra le parti. Sono stati quindi annullati il punto 4 della delibera CIPE n. 68/2018 e i punti 2 e 3 della delibera CIPE n. 59/2019. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Le amministrazioni resistenti sono state condannate in solido al pagamento delle spese, liquidate in euro 6.610,00 oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 25 della Convenzione ANAS-Autostrada del Brennero

  il concessionario uscente resta obbligato a proseguire nell’ordinaria amministrazione dell’esercizio dell’autostrada e delle relative pertinenze fino al trasferimento della gestione stessa

  La clausola disciplina la gestione successiva alla scadenza della concessione e riconosce al concessionario uscente il diritto all'indennizzo delle opere assentite e non ancora ammortizzate da parte del concessionario subentrante.

• art. 5, comma 2, direttiva ministeriale 20 ottobre 1998, n. 283

  Per le nuove opere eseguite in base alla convenzione [...] e non ancora ammortizzate, il concessionario subentrante è tenuto al pagamento di un indennizzo.

  Il valore di subentro è determinato come indennizzo per gli investimenti non ammortizzati ed è dovuto dal concessionario subentrante al concessionario uscente.

• art. 13-bis, comma 1, lett. c), d.l. 16 ottobre 2017, n. 148, convertito dalla l. 4 dicembre 2017, n. 172

  le convenzioni [...] devono prevedere che eventuali debiti delle società concessionarie uscenti e il valore di subentro delle concessioni scadute restino a carico dei concessionari subentranti

  La disposizione conferma che il valore di subentro e gli eventuali debiti dell'uscente gravano sul concessionario subentrante, non sul concedente, e non legittima la trasformazione del valore di subentro in un credito dello Stato.

• art. 178, comma 7, d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50

  Per le opere assentite che il concessionario ha già eseguito e non ancora ammortizzate alla scadenza della concessione, il concessionario uscente ha diritto ad un indennizzo di tali poste dell'investimento, da parte del subentrante

  Il valore di subentro costituisce un credito dell'uscente verso il subentrante, pari al costo effettivamente sostenuto al netto degli ammortamenti e delle variazioni regolatorie.

• art. 178, comma 2, d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50

  I reciproci obblighi, per il periodo necessario al perfezionamento della procedura [...] sono regolati, sulla base delle condizioni contrattuali vigenti

  Durante il periodo transitorio precedente al subentro, i reciproci obblighi restano regolati dalle condizioni contrattuali vigenti, salvo diverso accordo.

• art. 23 Cost.

  L'imposizione di una prestazione patrimoniale richiede una puntuale base legislativa; non è sufficiente il richiamo al perseguimento dell'interesse pubblico o alla tutela della finanza pubblica.

• art. 97 Cost.

  La censura relativa al buon andamento è stata dedotta dalla ricorrente, ma il giudice ha fondato l'accoglimento principalmente sulla disciplina del valore di subentro e sulla carenza di base normativa e convenzionale del potere esercitato.

Massime di principio

• Il valore di subentro nelle concessioni autostradali è un indennizzo dovuto dal concessionario subentrante al concessionario uscente per le opere assentite, realizzate e non ancora ammortizzate; può essere pari a zero quando l'ammortamento è completo, ma non può trasformarsi in un importo negativo o in un debito dell'uscente verso il concedente.
• Il concedente è estraneo al rapporto economico di subentro, che intercorre tra concessionario uscente e concessionario subentrante; in assenza di una specifica base normativa o convenzionale, l'amministrazione non può pretendere di incamerare come entrata propria un presunto valore di subentro negativo.
• Nel periodo di gestione successivo alla scadenza della concessione, imposto o richiesto per assicurare la continuità del servizio, i rapporti tra le parti restano regolati dalle condizioni contrattuali vigenti, fino al trasferimento della gestione o alla conclusione di un nuovo accordo.
• La lacuna normativa relativa alla remunerazione del concessionario durante la prorogatio non attribuisce all'amministrazione concedente il potere di introdurre unilateralmente un nuovo sistema tariffario o di remunerazione, né di modificare retroattivamente e in via figurativa il regime economico convenzionale.
• Gli atti del CIPE o dell'amministrazione concedente possono orientare una rinegoziazione del piano economico-finanziario secondo buona fede e leale collaborazione, ma non possono produrre direttamente effetti vincolanti nella sfera giuridica del concessionario uscente in assenza di una base legislativa o pattizia.
• Una prescrizione contenuta in un atto amministrativo che si limita a suggerire o sollecitare future iniziative, senza imporre obblighi immediati e direttamente lesivi, non è autonomamente impugnabile per carenza di interesse.

Come è indicizzato