Sentenza n. 404/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la procedura aperta per la conclusione di accordi quadro relativi ai servizi di accoglienza, vitto, alloggio e assistenza socio-sanitaria per cittadini stranieri richiedenti protezione internazionale. Aveva presentato un'offerta per 56 posti, ottenendo 100 punti complessivi, ma è stata esclusa dopo la verifica di anomalia, mentre l'appalto, limitatamente a 154 posti, è stato aggiudicato a un'altra concorrente; 46 posti sono rimasti non assegnati. Con il primo motivo ha dedotto la violazione della lex specialis e dell'autovincolo amministrativo, sostenendo che il costo della manodopera da essa indicato coincideva con quello stimato dalla stazione appaltante e non poteva quindi essere sottoposto a verifica mediante le Tabelle ministeriali del CCNL Cooperative sociali. Con il secondo motivo ha denunciato difetto assoluto di istruttoria, travisamento dei fatti e violazione del contraddittorio, lamentando la mancata considerazione dei prospetti dei costi, delle buste paga e dell'applicazione del CCNL ANASTE. Con il terzo motivo ha contestato l'utilizzo delle Tabelle ministeriali del CCNL Cooperative sociali, sostenendo che avrebbe dovuto essere considerato il CCNL ANASTE, previa verifica di equivalenza, e che l'indicazione del diverso contratto collettivo nella propria offerta costituiva un errore materiale emendabile mediante soccorso istruttorio. Con il quarto motivo ha dedotto la violazione di una circolare ministeriale sulla sostenibilità del prezzo a base di gara, sostenendo che l'esclusione avrebbe imposto una coincidenza illegittima tra prezzo e costi, senza riconoscere un margine di utile. Con il quinto motivo ha lamentato la violazione della disciplina sull'accesso agli atti e del diritto di difesa. Ha inoltre depositato motivi aggiunti, non notificati ai contraddittori.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile il ricorso per motivi aggiunti perché non notificato ai contraddittori, ai sensi dell'art. 43 c.p.a., limitando l'esame al ricorso principale. Quest'ultimo è stato respinto. Il giudice ha rilevato che nella propria offerta economica la ricorrente aveva dichiarato un costo della manodopera pari a 0,01 euro, circostanza manifestamente non credibile che rendeva non solo legittima, ma doverosa, l'attivazione della verifica di anomalia ai sensi dell'art. 110, comma 1, d.lgs. 36/2023. La stima del costo della manodopera contenuta nella lex specialis costituiva un limite minimo riferito alla dotazione minima di personale prevista dal capitolato, non un'esenzione dalla verifica di anomalia. Poiché la ricorrente aveva offerto quasi il doppio delle unità e delle ore minime, ottenendo il massimo punteggio per i relativi sub-criteri, il costo della manodopera avrebbe dovuto conseguentemente aumentare. La ricorrente non ha assolto l'onere di dimostrare tale costo: la documentazione prodotta è stata ritenuta caotica, contraddittoria e incompatibile con le buste paga, senza adeguata considerazione dei costi ulteriori gravanti sul datore di lavoro. Parimenti, spettava alla concorrente dimostrare l'equivalenza economica e normativa del CCNL ANASTE rispetto al CCNL Cooperative sociali previsto dalla lex specialis; tale prova è mancata sia nel procedimento sia nel giudizio. La Prefettura ha quindi legittimamente utilizzato in via sussidiaria le Tabelle ministeriali riferite al CCNL indicato dalla legge di gara. Il giudizio di anomalia è stato qualificato come espressione di discrezionalità tecnico-amministrativa, sindacabile soltanto in presenza di manifesta e macroscopica erroneità, irragionevolezza o travisamento, non riscontrati nel caso concreto. Il calcolo effettuato dalla Prefettura conduceva ragionevolmente a ritenere l'offerta in perdita e quindi non congrua, seria, sostenibile e realizzabile; l'esclusione risultava coerente anche con la circolare ministeriale invocata dalla ricorrente, poiché un'offerta priva persino di un margine minimo di utile non è economicamente sostenibile. Quanto all'accesso, il TAR ha accertato che i documenti richiesti erano stati messi a disposizione sulla piattaforma telematica nel giro di pochi giorni. In ogni caso, anche un eventuale diniego illegittimo di accesso non determinerebbe di per sé l'illegittimità del provvedimento finale, ma consentirebbe l'attivazione degli specifici rimedi in materia di accesso. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore del Ministero dell'Interno, liquidate in 6.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 43 c.p.a.

  Il ricorso per motivi aggiunti deve essere notificato ai contraddittori; in mancanza, il contraddittorio non è correttamente instaurato e il ricorso è inammissibile.

• art. 110, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell'articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa.

  La dichiarazione di un costo della manodopera manifestamente non credibile impone alla stazione appaltante di attivare la verifica di anomalia e consente di richiedere chiarimenti e giustificazioni all'offerente.

• art. 11, comma 3, d.lgs. 36/2023

  Spetta all'offerente dimostrare l'equivalenza economica e normativa del CCNL applicato rispetto a quello indicato nella legge di gara.

• artt. 22 e ss. l. 241/1990

  La tutela dell'accesso opera attraverso gli specifici rimedi previsti dall'ordinamento; l'eventuale diniego illegittimo non determina automaticamente l'illegittimità del provvedimento finale.

• artt. 35 e 36 d.lgs. 36/2023

  La disciplina dell'accesso agli atti delle procedure di affidamento è distinta dalla valutazione della legittimità sostanziale degli atti di gara.

Massime di principio

• La stima del costo della manodopera contenuta nella lex specialis, se riferita alla dotazione minima di personale richiesta, costituisce un limite minimo di riferimento e non esclude la verifica di anomalia delle offerte che rispettino formalmente tale limite ma prevedano maggiori unità di personale o un maggiore monte ore.
• Quando l'offerta tecnica prevede un incremento della dotazione di personale o delle ore lavorate rispetto ai minimi di gara, il concorrente deve dimostrare la sostenibilità del conseguente maggior costo della manodopera; non può invocare la stima minima della lex specialis per mantenere invariato il costo dichiarato.
• La dichiarazione di un costo della manodopera manifestamente irrealistico legittima e impone l'attivazione della verifica di anomalia. Nell'ambito del subprocedimento, l'offerente ha l'onere di fornire giustificazioni coerenti, complete e documentate, comprensive dei costi contributivi, assistenziali, TFR, ferie, malattie e altre assenze retribuite.
• Quando il concorrente applica un CCNL diverso da quello indicato nella lex specialis, spetta a lui dimostrare l'equivalenza economica e normativa del contratto applicato; in mancanza di una prova adeguata, la stazione appaltante può utilizzare in via sussidiaria le Tabelle ministeriali riferite al CCNL indicato dalla legge di gara.
• La valutazione di anomalia dell'offerta costituisce esercizio di discrezionalità tecnico-amministrativa ed è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto in presenza di manifesta e macroscopica erroneità, irragionevolezza o travisamento dei fatti.
• L'omessa o parziale ostensione di documenti di gara, anche ove illegittima, non vizia automaticamente il provvedimento finale, ma abilita l'interessato ad avvalersi degli specifici rimedi previsti dalla disciplina dell'accesso.

Come è indicizzato