Ordinanza n. 3097/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Operatori economici titolari dello status AEO, operanti nel porto e retroporto della Spezia, avevano ottenuto autorizzazioni, rilasciate in via sperimentale, per effettuare presso un proprio luogo approvato esterno all'area portuale le operazioni doganali e i controlli fisici sulle merci trasferite mediante corridoio controllato. L'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli aveva successivamente revocato tali autorizzazioni e respinto una nuova istanza, ritenendo mutato l'interesse pubblico in seguito all'attivazione del Centro Unico Servizi e dello Sportello Unico Doganale e dei Controlli presso Santo Stefano di Magra. Il TAR aveva accolto i ricorsi ritenendo che l'art. 28, par. 1, lett. a), del Codice Doganale dell'Unione consentisse la revoca soltanto quando non fossero o non fossero più soddisfatte le condizioni previste per l'adozione della decisione favorevole, e non sulla base di una rivalutazione di opportunità degli interessi pubblici e privati. L'ADM ha appellato deducendo la violazione dell'art. 28 del Reg. UE n. 952/2013, dell'art. 21-quinquies l. n. 241/1990, degli artt. 97, 11 e 117 Cost. e di disposizioni processuali, sostenendo che l'attivazione del CUS, il mutamento delle esigenze organizzative e la necessità di evitare privilegi concorrenziali per due soli operatori costituissero il venir meno di una condizione originaria o comunque un presupposto per la revoca. Le società appellate hanno sostenuto che l'art. 24.4 del Reg. UE n. 2446/2015 attribuisca agli operatori AEO un diritto a ottenere, su semplice richiesta, i controlli in luogo diverso da quello doganale, senza valutazioni di opportunità, e hanno proposto appello incidentale contro il capo della sentenza che aveva respinto tale tesi, deducendo violazione della normativa unionale, proporzionalità, ragionevolezza e affidamento. Il Consiglio di Stato ha rilevato dubbi interpretativi non risolvibili autonomamente circa la natura del potere di autorizzazione previsto dall'art. 24.4 e circa la portata delle condizioni il cui venir meno consente la revoca ai sensi dell'art. 28, par. 1, lett. a), anche in rapporto all'art. 21-quinquies l. n. 241/1990.

La decisione

Il Consiglio di Stato, quale giudice nazionale di ultima istanza, ha ritenuto rilevanti, nuove e non risolvibili con interpretazione evidente le questioni relative all'interpretazione dell'art. 24.4 del Regolamento Delegato UE n. 2446/2015 e dell'art. 28, par. 1, lett. a), del Codice Doganale dell'Unione. Ha quindi disposto il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell'Unione europea, chiedendo se lo status AEO comporti, su semplice istanza, il diritto di effettuare i controlli in un luogo diverso da quello doganale oppure lasci all'autorità doganale una valutazione di compatibilità del sito alternativo con l'interesse pubblico, soprattutto quando l'autorizzazione sia stata rilasciata in via sperimentale. In caso di risposta affermativa sulla natura discrezionale del potere autorizzatorio, ha chiesto inoltre se il riferimento dell'art. 28 al venir meno delle condizioni originarie comprenda anche l'interesse pubblico posto a fondamento dell'atto favorevole e se sia compatibile con il diritto dell'Unione una disciplina nazionale, quale l'art. 21-quinquies l. n. 241/1990, che consenta la revoca per sopravvenuto mutamento o nuova valutazione dell'interesse pubblico. Il giudizio è stato sospeso ai sensi dell'art. 79, comma 1, c.p.a.; ogni decisione in rito, nel merito e sulle spese è stata riservata alla sentenza definitiva.

Norme richiamate

• art. 24.4 Reg. delegato UE n. 2446/2015

  Su richiesta dell’AEO, i controlli possono svolgersi in un luogo diverso da quello in cui le merci devono essere presentate in dogana.

  La disposizione solleva il dubbio se attribuisca un diritto automatico dell'operatore AEO oppure se lasci all'autorità doganale una valutazione di compatibilità del luogo alternativo con l'interesse pubblico.

• art. 28, par. 1, lett. a), Reg. UE n. 952/2013

  non erano o non sono più soddisfatte una o più delle condizioni previste per la sua concessione

  È controverso se le condizioni comprendano anche l'interesse pubblico originario posto a fondamento della decisione favorevole o soltanto requisiti e presupposti oggettivi e soggettivi.

• art. 3 Reg. UE n. 952/2013

  mantenere un equilibrio adeguato fra i controlli doganali e l'agevolazione degli scambi legittimi

  Individua le responsabilità e gli obiettivi delle autorità doganali, rilevanti nel dubbio sulla natura discrezionale del potere autorizzatorio.

• art. 22, par. 6, Reg. UE n. 952/2013

  Prima di prendere una decisione che abbia conseguenze sfavorevoli per il richiedente, le autorità doganali comunicano le motivazioni su cui intendono basare la decisione al richiedente

  Prevede una garanzia partecipativa prima dell'adozione di decisioni doganali sfavorevoli.

• art. 139 Reg. UE n. 952/2013

  all'ufficio doganale designato o in altro luogo approvato dalle autorità doganali o nella zona franca

  Consente la presentazione delle merci in un luogo approvato diverso dall'ufficio doganale.

• art. 21-quinquies l. n. 241/1990

  Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento o, salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario

  La compatibilità della disciplina nazionale generale della revoca con l'art. 28 del Codice Doganale dell'Unione costituisce oggetto del rinvio pregiudiziale.

• art. 267, comma 3, TFUE

  Impone il rinvio alla Corte di Giustizia quando una questione interpretativa del diritto dell'Unione è sollevata dinanzi a un giudice nazionale di ultima istanza e non ricorre un'evidenza interpretativa tale da escludere ragionevoli dubbi.

• art. 79, comma 1, c.p.a.

  Consente la sospensione del processo in attesa della definizione della questione pregiudiziale.

Massime di principio

• Quando una controversia dipende dall'interpretazione di disposizioni dell'Unione rilevanti e nuove, non chiarite dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia e non suscettibili di una soluzione univoca, il giudice nazionale di ultima istanza deve effettuare il rinvio pregiudiziale ai sensi dell'art. 267, comma 3, TFUE e sospendere il giudizio nazionale.
• L'art. 24.4 del Regolamento Delegato UE n. 2446/2015 richiede di chiarire se la richiesta dell'operatore AEO per lo svolgimento dei controlli in un luogo diverso da quello doganale determini un diritto automatico oppure attivi un potere valutativo dell'autorità doganale, anche in relazione all'interesse pubblico e alla natura sperimentale dell'autorizzazione.
• L'art. 28, par. 1, lett. a), del Codice Doganale dell'Unione richiede di stabilire se il venir meno delle condizioni previste per la concessione di una decisione favorevole comprenda anche il mutamento dell'interesse pubblico originariamente considerato, oppure soltanto il venir meno di requisiti e condizioni oggettivi e soggettivi.
• La compatibilità con il diritto dell'Unione di una disciplina nazionale generale che consenta la revoca di un provvedimento favorevole per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, mutamento della situazione di fatto o nuova valutazione dell'interesse pubblico deve essere verificata quando la decisione rientra nell'ambito del Codice Doganale dell'Unione.

Come è indicizzato