Sentenza n. 4423/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro la nota comunale e la domanda di risarcimento del danno da ritardo. Con il primo motivo hanno dedotto l'erronea qualificazione del vincolo a verde pubblico come conformativo anziché espropriativo. Hanno evidenziato che i fondi, originariamente ricadenti in una zona di espansione urbana con vocazione edificatoria, erano stati inclusi nel piano particellare di esproprio del PEEP del 1981 per la realizzazione di verde pubblico destinato a soddisfare gli standard urbanistici relativi alle abitazioni popolari, che il PEEP era stato solo parzialmente attuato e che, decorso il termine di diciotto anni, i vincoli espropriativi erano decaduti. Hanno inoltre richiamato l'approvazione di un piano di lottizzazione sul fondo limitrofo, già destinato a servizi scolastici, quale indice di disparità e contraddittorietà dell'azione amministrativa. Con il secondo motivo hanno censurato l'erronea interpretazione dell'art. 17 delle NTA del PRG comunale, sostenendo che la previsione di campi da gioco e di altre attrezzature non consentisse alcuno sfruttamento economico privato in regime di libero mercato e che il vincolo, impedendo l'edificazione privata, avesse natura sostanzialmente espropriativa. È stata altresì riproposta la domanda di risarcimento del danno da ritardo ai sensi dell'art. 2, comma 9-bis, l. 241/1990.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello limitatamente alla domanda di annullamento e ha riformato la sentenza del TAR, accogliendo in parte il ricorso di primo grado. I due motivi sono stati esaminati congiuntamente perché attinenti alla qualificazione del vincolo a verde pubblico. Il Collegio ha ricordato che un vincolo è espropriativo quando impone una destinazione particolare su beni determinati per la localizzazione di un intervento di esclusiva fruizione collettiva, incompatibile con la proprietà privata, richiedente necessariamente l'espropriazione e comportante l'inedificabilità del bene o uno svuotamento significativo del diritto di proprietà. Il vincolo è invece conformativo quando consente la realizzazione dell'opera da parte del privato e il suo sfruttamento economico. Pur riconoscendo che, in via generale, il vincolo a verde pubblico ha natura conformativa, il giudice ha ritenuto che nella fattispecie concreta l'art. 17 delle NTA, relativo alle aree F6 a parco pubblico, non chiarisse la possibilità di utilizzazione privatistica del fondo in regime di libero mercato. La sola previsione di campi da gioco per bambini non dimostra tale possibilità. La qualificazione è risultata inoltre contraddittoria rispetto alla precedente destinazione edificatoria dell'area, alla sua inclusione nel piano particellare di esproprio del PEEP e all'approvazione del piano di lottizzazione sul fondo limitrofo in condizioni sostanzialmente analoghe. Il combinato disposto delle prescrizioni ha quindi svuotato in concreto il nucleo minimo essenziale del diritto di proprietà e ha reso illegittima la motivazione della nota comunale. L'amministrazione dovrà riesaminare l'istanza e adottare un provvedimento espresso, nel rispetto dell'effetto conformativo della sentenza. La domanda risarcitoria è stata respinta perché l'andamento del procedimento e l'ampia discrezionalità comunale in materia di pianificazione impedivano di ritenere consolidata un'aspettativa giuridicamente tutelata all'approvazione del piano di lottizzazione. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 9, comma 1, l. 167/1962

  Il termine di diciotto anni è richiamato in relazione alla durata del piano di zona per l'edilizia economica e popolare e alla prospettata decadenza dei vincoli.

• art. 17 NTA del PRG del Comune di Viterbo

  In tale zona potranno essere previste attrezzature quali campi da gioco per bambini; potranno essere altresì previste costruzioni per particolari attività che abbiano carattere di pubblica iniziativa e di pubblico interesse (biblioteca, musei, ecc.).

  La disposizione disciplina le aree F6 destinate a parco pubblico. Il Consiglio di Stato ha ritenuto non sufficientemente chiara, ai fini della natura conformativa del vincolo, la possibilità di utilizzazione privatistica del verde pubblico in regime di libero mercato.

• art. 8 NTA del PRG del Comune di Viterbo

  È richiamato per la disciplina delle aree ricadenti nella zona C e della destinazione a verde pubblico F6.

• art. 2, comma 9-bis, l. 241/1990

  La domanda risarcitoria da ritardo, riproposta in appello, è stata respinta per l'assenza di una aspettativa giuridicamente tutelata all'approvazione del piano di lottizzazione.

• d.m. 1444/1968

  È richiamato con riguardo agli standard urbanistici e alla funzione del verde pubblico previsto dal PEEP.

• art. 17, comma 1, l. 1150/1942

  Non citato espressamente nel testo; nessuna interpretazione decisiva è ricavabile.

Massime di principio

• La natura conformativa o espropriativa di un vincolo urbanistico deve essere accertata in concreto considerando non solo la denominazione formale della destinazione, ma anche la disciplina complessiva dell'area, la precedente destinazione urbanistica, la concreta possibilità di utilizzazione privata e l'effetto sostanziale sul diritto di proprietà.
• Un vincolo a verde pubblico, pur avendo normalmente natura conformativa, non può essere qualificato come tale quando la disciplina urbanistica non consenta in modo chiaro un'utilizzazione privata economicamente sfruttabile in regime di libero mercato e il combinato effetto delle prescrizioni determini lo svuotamento del nucleo minimo essenziale della proprietà.
• La mera previsione di attrezzature quali campi da gioco per bambini non dimostra, di per sé, la possibilità di realizzare e sfruttare economicamente l'opera da parte del privato, necessaria per escludere la natura espropriativa del vincolo.
• La qualificazione urbanistica di un'area può risultare illegittima per contraddittorietà quando, a fronte della precedente vocazione edificatoria e della funzione di standard urbanistico, l'amministrazione approvi un piano di lottizzazione su un fondo limitrofo in condizioni sostanzialmente analoghe, negando invece ogni esame della proposta relativa all'area interessata.
• L'annullamento del diniego di esame di una proposta di piano di lottizzazione non comporta il diritto all'approvazione del piano, quando la pianificazione urbanistica resta ampiamente discrezionale; in tal caso l'amministrazione deve riesaminare l'istanza e adottare un provvedimento espresso, senza che si consolidi necessariamente un'aspettativa risarcibile all'esito favorevole.

Come è indicizzato