Corte di giustizia, Sentenza C-345/24

Servizi di consegna dei pacchi: ambito degli obblighi informativi e poteri dell’ANR

La pronuncia, resa in rinvio pregiudiziale dal Consiglio di Stato (Italia), riguarda la legittimità di una delibera AGCOM che imponeva obblighi informativi generali e specifici agli operatori del mercato dei servizi di consegna dei pacchi. La Corte interpreta il regolamento (UE) 2018/644 e la direttiva 97/67/CE, come modificata, soffermandosi in particolare sull’estensione soggettiva degli obblighi di comunicazione e sui limiti di proporzionalità dei poteri dell’autorità nazionale di regolamentazione.

Contesto fattuale e procedimento principale

L’AGCOM aveva adottato la delibera n. 94/22/CONS, imponendo a operatori di medie e grandi dimensioni obblighi informativi annuali relativi, tra l’altro, a condizioni economiche dei servizi, contratti di filiera, dichiarazioni sul rispetto delle condizioni di lavoro e schemi contrattuali del personale. Alle società del gruppo Amazon erano stati inoltre imposti obblighi ulteriori. Il TAR Lazio aveva annullato la delibera, ritenendo, per alcune censure, insussistente la necessità e proporzionalità degli obblighi, e per altre inesistente una base giuridica certa, specialmente nei confronti di operatori che non svolgevano attività transfrontaliera. L’AGCOM ha quindi proposto appello e il Consiglio di Stato ha sospeso il giudizio sollevando quattro questioni pregiudiziali.

Normativa rilevante dell’Unione

La Corte richiama, in primo luogo, la direttiva 97/67/CE, in particolare:

• i considerando 11, 13 e 22;
• l’articolo 2, punti 1, 1 bis, 6 e 19;
• l’articolo 9, paragrafi 1 e 2;
• l’articolo 22, paragrafi 1 e 2;
• l’articolo 22 bis.

Richiama poi la direttiva 2008/6/CE, soprattutto il considerando 51, che sottolinea la necessità che le ANR possano raccogliere informazioni dagli operatori in modo efficace e proporzionato.

Quanto al regolamento (UE) 2018/644, sono centrali:

• i considerando 5, 13 e da 16 a 18;
• l’articolo 2, punto 3;
• l’articolo 4;
• gli articoli 5, 6, 7 e 9.

Prima questione: applicazione del regolamento 2018/644 anche ai fornitori nazionali

La Corte afferma che il regolamento 2018/644, pur riguardando i servizi di consegna transfrontaliera dei pacchi, non si limita ai soli operatori transfrontalieri quanto agli obblighi di comunicazione di informazioni. Interpretando l’articolo 2, punto 3, e soprattutto l’articolo 4, la Corte osserva che:

• l’articolo 4, paragrafi 1 e 3, impone la comunicazione di informazioni a “tutti i fornitori di servizi di consegna dei pacchi”;
• il paragrafo 2 riguarda le modifiche delle stesse informazioni;
• il paragrafo 5 consente ulteriori obblighi informativi;
• il paragrafo 6 prevede solo un’esenzione limitata per alcune piccole imprese stabilite in un solo Stato membro;
• il paragrafo 7 consente, in determinate condizioni, di chiedere informazioni anche ad alcuni operatori altrimenti esentati.

Ne deriva che il carattere nazionale o transfrontaliero del servizio non delimita l’ambito soggettivo del regolamento per la raccolta di informazioni: tale distinzione rileva invece per stabilire quali informazioni siano pertinenti nel quadro delle diverse disposizioni del regolamento.

Seconda e terza questione: assorbimento

Poiché la Corte ha risposto che il regolamento si applica già, per gli obblighi informativi, a tutti i fornitori di servizi di consegna dei pacchi, non occorre esaminare le questioni seconda e terza, formulate in via subordinata.

Quarta questione: limiti degli obblighi informativi generali e principio di proporzionalità

La Corte precisa che gli articoli 22 e 22 bis della direttiva 97/67 e l’articolo 4 del regolamento 2018/644 conferiscono alle ANR un potere ampio di richiesta di informazioni, anche finanziarie, relative alla struttura e al funzionamento del mercato, ma tale potere è funzionale ai compiti attribuiti all’autorità e soggetto al principio di proporzionalità.

In particolare:

• l’articolo 22 bis consente richieste di informazioni necessarie per garantire l’osservanza della direttiva o per fini statistici chiaramente definiti;
• le informazioni richieste devono essere proporzionate all’assolvimento dei compiti dell’ANR;
• l’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento 2018/644 subordina gli ulteriori obblighi informativi a necessità e proporzionalità.

La Corte distingue tra informazioni che rientrano già nelle categorie tipizzate dall’articolo 4 del regolamento e informazioni ulteriori. Per le prime non emergono elementi di invalidità; per le seconde occorre un controllo concreto di proporzionalità da parte del giudice nazionale.

Obblighi relativi a prezzi, contratti e condizioni di lavoro

La Corte ritiene, in linea di principio, che obblighi come quelli imposti dall’AGCOM possano essere compatibili con il diritto dell’Unione, se connessi ai compiti dell’ANR:

• gli obblighi su prezzi e condizioni economiche possono servire al monitoraggio del mercato e alla tutela della concorrenza e degli utenti;
• gli obblighi su contratti di filiera e subappalto possono essere giustificati dalla necessità di comprendere l’organizzazione della rete di consegna, specie in mercati frammentati e poco trasparenti;
• gli obblighi sulle condizioni di lavoro possono essere rilevanti per il controllo del rispetto delle condizioni imposte alle autorizzazioni o licenze, anche ai sensi dell’articolo 9 della direttiva 97/67.

La Corte sottolinea tuttavia che il giudice nazionale deve verificare se tali obblighi siano davvero necessari e se non comportino un onere eccessivo, considerando tempi, quantità e precisione dei dati richiesti, nonché le dimensioni degli operatori coinvolti. La Corte osserva anche che sarebbe eccessivo pretendere la trasmissione di tutti i contratti in corso quando bastino i contratti tipo per soddisfare l’esigenza informativa.

Riservatezza e bilanciamento degli interessi

La Corte richiama l’articolo 9 del regolamento 2018/644 e l’articolo 22 bis, paragrafo 2, della direttiva 97/67, che garantiscono la riservatezza delle informazioni commerciali riservate. Evidenzia che il legislatore dell’Unione ha già effettuato un bilanciamento tra la libertà d’impresa, tutelata dall’articolo 16 della Carta, e l’interesse dell’ANR a ottenere informazioni utili per adempiere ai propri compiti.

Decisione e dispositivo

La Corte conclude che:

• il regolamento 2018/644 si applica, per la comunicazione di informazioni all’ANR, a qualsiasi fornitore di servizi di consegna dei pacchi, salvo esclusioni specifiche;
• gli articoli 22 e 22 bis della direttiva 97/67 e l’articolo 4 del regolamento 2018/644 non ostano a obblighi informativi generali su condizioni commerciali, contratti di filiera e condizioni di lavoro, purché siano idonei, necessari e proporzionati.

La valutazione concreta della proporzionalità resta rimessa al giudice del rinvio, che dovrà esaminare l’effettivo onere amministrativo imposto agli operatori e la coerenza degli obblighi con i compiti affidati all’AGCOM.