Sentenza n. 4050/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

I proprietari hanno impugnato la sentenza di primo grado deducendo, anzitutto, l'omessa pronuncia sull'azione avverso il silenzio formatosi sull'istanza dell'8 aprile 2022, con la quale era stata chiesta la restituzione dei terreni previa rimessione in pristino oppure, in alternativa, l'acquisizione ai sensi dell'art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001. Hanno inoltre lamentato che il TAR avesse erroneamente ricondotto la controversia alla sola mancata copertura degli scavi, omettendo di considerare la perdurante occupazione di fatto dei fondi, già oggetto di occupazioni temporanee, e la conseguente compressione del diritto di proprietà. È stata contestata anche la natura meramente conformativa del vincolo archeologico, sostenendone il carattere sostanzialmente espropriativo e deducendo che l'amministrazione avrebbe dovuto esercitare i poteri espropriativi previsti dall'art. 97 d.lgs. n. 42/2004. Gli appellanti hanno riproposto le domande risarcitorie relative alla perdita della proprietà, al danno non patrimoniale, alle spese sostenute e al danno da occupazione illegittima, nonché l'istanza istruttoria per la stima del valore dei terreni e del mancato guadagno agricolo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ritenuto erronea la ricostruzione del TAR, perché la documentazione processuale dimostrava che la doglianza riguardava la perdurante occupazione di fatto dei fondi e non soltanto la mancata ricopertura degli scavi. La nota ministeriale del 27 aprile 2017 è stata valorizzata come ammissione della persistente disponibilità sostanziale dei terreni da parte dell'amministrazione. È stato quindi accertato il vizio di omessa pronuncia sull'azione avverso il silenzio e la fondatezza di tale domanda. Il Ministero è stato ordinato ad adottare, entro 30 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, un provvedimento espresso sull'istanza dell'8 aprile 2022, scegliendo tra la restituzione dei terreni previa rimessione in pristino, con il risarcimento dovuto, e l'acquisizione sanante ai sensi dell'art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001. Il giudice ha precisato che la scelta tra restituzione e acquisizione sanante, così come la valutazione sulla concreta possibilità di ripristino, appartiene alla discrezionalità amministrativa e non può essere sostituita dal giudice. È stata invece respinta la censura secondo cui l'amministrazione sarebbe stata necessariamente tenuta ad attivare i poteri espropriativi ex art. 97 d.lgs. n. 42/2004. La sentenza di primo grado è stata riformata nei sensi indicati; le spese seguono la soccombenza.

Norme richiamate

• art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001

  L'acquisizione sanante costituisce un potere discrezionale dell'amministrazione. In presenza di occupazione illegittima, l'amministrazione deve comunque definire la situazione mediante restituzione previa rimessione in pristino oppure mediante acquisizione ai sensi della disposizione, con valutazione rimessa al merito amministrativo.

• art. 97 d.lgs. n. 42/2004

  Il giudice ha escluso che l'amministrazione fosse necessariamente obbligata ad attivare i poteri espropriativi previsti dalla disposizione, trattandosi di scelta rimessa alla discrezionalità amministrativa.

• art. 92 d.lgs. n. 42/2004

  È richiamato in relazione alla quantificazione del premio dovuto per il rinvenimento archeologico; il testo non sviluppa una specifica interpretazione della disposizione.

• artt. 1216 e 1209, comma 2, c.c.

  Sono richiamati dagli appellanti con riguardo all'offerta formale di restituzione del bene, ma il Consiglio di Stato non fonda su tali norme la decisione.

Massime di principio

• Quando un bene immobile privato è ancora nella disponibilità sostanziale della pubblica amministrazione, nonostante una formale restituzione successiva a un'occupazione temporanea, e tale situazione impedisce l'effettivo esercizio del diritto di proprietà, sussiste un'occupazione illegittima che l'amministrazione è tenuta a far cessare mediante restituzione previa rimessione in pristino oppure mediante acquisizione ai sensi dell'art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, oltre al risarcimento del danno dovuto.
• L'azione avverso il silenzio è fondata quando l'amministrazione, a fronte di un'istanza volta a definire un'occupazione illegittima mediante restituzione o acquisizione sanante, non adotta alcun provvedimento espresso; il giudice può ordinare la conclusione del procedimento, ma non può sostituirsi all'amministrazione nella scelta discrezionale tra le soluzioni possibili.
• La scelta di procedere all'acquisizione sanante ai sensi dell'art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 costituisce esercizio di discrezionalità amministrativa: la valutazione di opportunità dell'acquisizione è riservata all'amministrazione e, di regola, non può essere sostituita dal giudice amministrativo.
• La valutazione sulla concreta possibilità di restituire un bene previa rimessione in pristino, considerando la conformazione dei luoghi e l'estensione del vincolo gravante sull'area, appartiene al merito amministrativo ed è parte della più ampia scelta tra restituzione e acquisizione sanante.
• Il giudice d'appello deve esaminare effettivamente tutte le domande proposte in primo grado; l'omessa pronuncia sull'azione avverso il silenzio integra un vizio della sentenza e impone la riforma della decisione nella parte corrispondente.

Come è indicizzato