Sentenza n. 11874/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

L'impresa ha contestato il meccanismo del payback sui dispositivi medici relativo alle annualità 2015-2018, impugnando i decreti ministeriali, l'accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019, la circolare ministeriale del 29 luglio 2019 e gli atti regionali di recupero. Ha dedotto l'illegittimità costituzionale della disciplina, la violazione dei principi euro-unitari, la retroattività del prelievo, la lesione dell'affidamento e l'inosservanza delle tempistiche procedimentali. Ha inoltre denunciato l'incompatibilità con la disciplina europea dei contratti pubblici e della concorrenza, sostenendo che il payback avrebbe reso non remunerative le offerte e compresso i margini di utile. Sono stati dedotti anche difetto di istruttoria e di motivazione, contestando i criteri di quantificazione dello scostamento e delle quote di ripiano, la contabilizzazione dei costi per servizi accessori e il riferimento al fatturato al lordo dell'IVA. Quanto agli atti regionali, è stata contestata la determinazione delle aziende fornitrici e degli importi dovuti.

La decisione

Il TAR ha respinto la domanda di annullamento dei decreti ministeriali e degli atti presupposti. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, ha ritenuto il payback per gli anni 2015-2018 ragionevole e proporzionato, qualificandolo come contributo solidaristico e escludendo la violazione della riserva di legge, del principio di irretroattività e dell'affidamento. Ha ritenuto che le imprese fossero consapevoli, sin dal 2015, dell'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di ripiano in caso di superamento; il successivo intervento normativo avrebbe reso operative procedure già previste, senza introdurre elementi imprevedibili. Ha escluso anche la violazione dei principi euro-unitari in materia di contratti pubblici e concorrenza, poiché il payback opera esternamente sui rapporti patrimoniali complessivi delle imprese e non incide sul contenuto dei singoli contratti né sull'esito delle gare. Non è stata provata la non remuneratività delle offerte o l'azzeramento dei margini di utile; è stato quindi escluso il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Il Collegio ha ritenuto legittimi e sufficientemente istruiti e motivati i criteri ministeriali di quantificazione, considerando coerente il riferimento al fatturato lordo IVA e gravante sulle imprese l'onere di corretta contabilizzazione dei costi dei servizi accessori. Quanto ai provvedimenti regionali applicativi, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: la loro adozione consiste in attività vincolata e tecnico-contabile, priva di discrezionalità, dalla quale deriva un rapporto obbligatorio patrimoniale inerente a diritti soggettivi. È stata riconosciuta la possibilità di riassumere la domanda davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state integralmente compensate per la particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Costituisce la base normativa del tetto di spesa per l'acquisto di dispositivi medici e del meccanismo di ripiano del superamento.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  La disciplina sopravvenuta nel 2022 ha reso operative procedure già previste per il recupero del superamento dei tetti di spesa relativi alle annualità 2015-2018.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale, come richiamata dal TAR, ha escluso la violazione della riserva di legge, ritenendo predeterminati soggetti, oggetto, misura e procedura del contributo solidaristico.

• art. 74 c.p.a.

  Consente, nella sentenza semplificata, il richiamo a precedenti conformi per la motivazione della decisione.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della domanda per la quale il giudice amministrativo abbia dichiarato il difetto di giurisdizione.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per le annualità 2015-2018 è compatibile con i principi costituzionali di ragionevolezza, proporzionalità, irretroattività e tutela dell'affidamento quando il tetto di spesa e l'obbligo di ripiano erano conoscibili dagli operatori prima delle annualità interessate e la disciplina successiva si limita a rendere operative procedure già previste.
• Il payback sui dispositivi medici, qualificato come contributo solidaristico, non viola la riserva di legge quando la normativa individua sufficientemente i soggetti obbligati, il presupposto, la misura e la procedura del prelievo.
• Il payback opera esternamente rispetto ai singoli contratti pubblici di fornitura e, di per sé, non altera il contenuto dei contratti né l'esito delle gare; la sua incompatibilità con i principi di concorrenza e di remuneratività delle offerte richiede la prova concreta di una compressione tale da azzerare o rendere non remunerativi i margini di utile.
• La determinazione regionale delle imprese fornitrici e degli importi di payback, quando consiste nel recepimento di dati contabili e in operazioni matematiche vincolate dalla legge e dagli atti ministeriali, non comporta esercizio di discrezionalità amministrativa e incide su un rapporto obbligatorio patrimoniale relativo a diritti soggettivi; la relativa controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• I criteri ministeriali di quantificazione del superamento del tetto e delle quote di ripiano sono legittimi quando siano uniformi, ragionevoli e coerenti con il costo effettivamente sostenuto dal Servizio sanitario nazionale, anche mediante riferimento al fatturato al lordo dell'IVA.

Come è indicizzato