Sentenza n. 675/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Il proprietario impugnava la sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso contro gli atti ministeriali relativi a una suite da pranzo composta da tavolo e sei sedie attribuiti a Carlo Mollino. Il Ministero aveva ritirato in autotutela due attestati di libera circolazione già rilasciati, negato nuovamente il rilascio, avviato il procedimento di dichiarazione di interesse culturale e ordinato il rientro dei beni dall’estero. Successivamente aveva dichiarato la suite di eccezionale interesse artistico e storico per l’integrità e completezza del patrimonio culturale nazionale e di interesse storico e storico-relazionale particolarmente importante, ordinandone nuovamente il rientro. L’appellante deduceva, tra l’altro, violazione delle garanzie partecipative, difetto di istruttoria e motivazione, erronea qualificazione dell’intervento ministeriale come annullamento d’ufficio anziché revoca, insussistenza dei presupposti dell’autotutela, violazione dell’affidamento, sproporzione della misura, contraddittorietà tra il provvedimento di ritiro e il decreto di vincolo, erronea applicazione degli artt. 10 e 68 del d.lgs. 42/2004, omessa valutazione delle prove sulla rarità e sul pregio dei beni, sviamento, omessa pronuncia e difetto di specificità della sentenza appellata. Chiedeva inoltre il risarcimento del danno derivante dalla mancata vendita all’asta dei beni, stimato in circa 1.200.000 sterline.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente l’appello e riformato in parte la sentenza del TAR. In via preliminare ha ritenuto legittimo non riunire l’appello con quello autonomamente proposto dalla casa d’aste, poiché le rispettive posizioni e pretese risarcitorie erano parzialmente differenti. Ha inoltre respinto la censura relativa al deposito del rapporto informativo dell’amministrazione, ritenendolo tempestivamente fatto proprio dall’Avvocatura dello Stato. Il Collegio ha riqualificato il provvedimento del 22 ottobre 2020 come revoca, e non come annullamento d’ufficio. L’amministrazione non aveva accertato uno specifico vizio di legittimità degli attestati, ma aveva rinnovato la valutazione di merito sull’interesse culturale dei beni, considerati unitariamente come suite da pranzo. L’annullamento d’ufficio presuppone l’illegittimità del provvedimento originario; la revoca, invece, riguarda la rivalutazione dell’interesse pubblico, anche originario, e la rimozione di un atto valido divenuto inopportuno. La diversa qualificazione non ha tuttavia comportato l’annullamento degli atti, poiché il riesame ministeriale è stato ritenuto legittimo. Sono state respinte le censure relative al difetto di istruttoria. La presentazione separata delle istanze non costituiva violazione di un obbligo normativo né provava un intento fraudolento del proprietario, ma aveva contribuito, quale circostanza fattuale, a impedire agli uffici di cogliere tempestivamente l’unitarietà estetico-funzionale della suite. L’amministrazione centrale aveva invece valorizzato gli elementi disponibili, inclusi i disegni progettuali e il materiale pubblicato dalla casa d’aste, rilevando la qualità costruttiva, le finiture, la rarità e il collegamento con una significativa realizzazione di Carlo Mollino. È stata ritenuta legittima l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento, considerata l’urgenza derivante dalla vendita all’asta programmata per il giorno stesso dell’adozione del provvedimento. È stata inoltre ritenuta inconferente la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, poiché il procedimento di autotutela era officioso e non a istanza di parte; nel caso concreto, ritiro e diniego erano inoltre collegati da un nesso inscindibile. Il Collegio ha respinto le censure sulla ponderazione degli interessi e sull’affidamento. La salvaguardia del patrimonio culturale nazionale costituiva un interesse pubblico chiaramente esplicitato e, anche ove si fosse qualificato l’intervento come annullamento d’ufficio, avrebbe giustificato il sacrificio dell’interesse economico all’esportazione. Riqualificato l’atto come revoca, l’affidamento del privato non impediva l’esercizio del potere, pur rilevando ai fini dell’indennizzo. Sono state respinte o dichiarate inammissibili le censure contro il decreto di dichiarazione di interesse culturale. La valutazione ministeriale è stata ricondotta alla discrezionalità tecnica, sindacabile soltanto per manifesta illogicità, incoerenza, incompletezza, travisamento o inattendibilità evidente. Il decreto e le relazioni tecniche sono stati ritenuti sufficientemente motivati quanto al pregio artistico, alla rarità, al valore storico e storico-relazionale e all’importanza della suite quale complesso unitario di sette oggetti. È stata esclusa la contraddizione tra la considerazione dei beni come unicum e il richiamo all’art. 10, comma 3, lett. e), d.lgs. 42/2004, poiché tale disposizione comprende anche serie di oggetti dotati di individualità ma apprezzabili come complesso. È stata ritenuta legittima anche la richiesta di rientro in Italia, quale atto conseguenziale alla dichiarazione di interesse culturale e coerente con il divieto di uscita definitiva dei beni culturali mobili previsto dall’art. 65, comma 1, d.lgs. 42/2004. La domanda risarcitoria è stata respinta, poiché la revoca costituisce esercizio legittimo del potere e non fonda un danno ingiusto risarcibile. Tuttavia, il Collegio ha riconosciuto il diritto del proprietario all’indennizzo previsto dall’art. 21-quinquies, comma 1, ultimo periodo, l. 241/1990. L’indennizzo dovrà essere commisurato al solo danno emergente, costituito dai costi documentati e congrui sostenuti per il trasferimento dei beni all’estero e per il loro successivo rientro, non al mancato ricavato della vendita. Ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., il Ministero dovrà formulare una proposta entro 60 giorni dalla comunicazione della sentenza; in mancanza di accordo o di proposta, sarà esperibile il rimedio previsto dalla medesima disposizione. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  «per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento o [...] di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato»; «se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l’amministrazione ha l’obbligo di provvedere al loro indennizzo»

  La rivalutazione discrezionale dell’interesse culturale, in assenza dell’accertamento di un vizio di legittimità dell’atto originario, integra revoca e non annullamento d’ufficio. La revoca legittima il ritiro dell’atto ma impone l’indennizzo dei pregiudizi direttamente arrecati.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  «il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21-octies [...] può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico [...] tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati»

  L’annullamento d’ufficio presuppone l’illegittimità dell’atto originario; non è lo strumento corretto per una mera rinnovata valutazione di merito dell’interesse pubblico.

• art. 21-octies l. 241/1990

  «è annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge o viziato da eccesso di potere o da incompetenza»

  La disposizione individua il presupposto dell’annullamento d’ufficio mediante il necessario riferimento a un vizio di legittimità dell’atto.

• art. 7 l. 241/1990

  «ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento»

  L’urgenza concreta di impedire l’imminente esportazione o vendita di beni di possibile interesse culturale può giustificare l’omissione della comunicazione di avvio.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto riguarda i procedimenti a istanza di parte e non si applica, in quanto tale, al procedimento officioso di autotutela; nel caso concreto ritiro e diniego erano inoltre strettamente collegati.

• art. 10, comma 3, lett. a), d), d-bis) ed e), d.lgs. 42/2004

  «sono altresì beni culturali, quando sia intervenuta la dichiarazione prevista dall’articolo 13» le cose mobili di particolare interesse artistico o storico, quelle riferite alla storia dell’arte e della cultura, quelle di interesse eccezionale per l’integrità e completezza del patrimonio culturale nazionale e le collezioni o serie di oggetti di eccezionale interesse come complesso

  Il complesso di tavolo e sedie può essere sottoposto a tutela sulla base del pregio artistico e storico, del riferimento alla storia dell’arte e dell’architettura degli interni, della rarità e del valore unitario della suite.

• art. 13 d.lgs. 42/2004

  Costituisce la base normativa della dichiarazione dell’interesse culturale dei beni appartenenti a soggetti privati.

• art. 65, comma 1, d.lgs. 42/2004

  «è vietata l’uscita definitiva dal territorio della Repubblica dei beni culturali mobili indicati nell’articolo 10, commi 1, 2 e 3»

  La disposizione fonda il divieto di uscita definitiva e sostiene l’ordine di rientro dei beni dichiarati di interesse culturale.

• art. 1 d.lgs. 42/2004

  La Repubblica tutela e valorizza il patrimonio culturale, concorrendo a preservare la memoria della comunità nazionale e del suo territorio e a promuovere lo sviluppo della cultura

  La norma esprime il principio di territorialità e la finalità pubblica cui è funzionale l’ordine di rientro dei beni.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Consente al giudice, in caso di condanna pecuniaria non determinata nel suo preciso ammontare, di stabilire criteri e termine per la proposta dell’amministrazione e di prevedere il successivo rimedio giudiziale in caso di mancato accordo.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  «il ricorso in appello deve contenere [...] le specifiche censure contro i capi della sentenza gravata»

  L’appello amministrativo è revisione della sentenza di primo grado e richiede una critica specifica alle statuizioni e alle ragioni della decisione, non la mera riproposizione dei motivi originari.

Massime di principio

• Quando l’amministrazione ritira un provvedimento favorevole non perché ne abbia accertato uno specifico vizio di legittimità, ma perché rivaluta in senso negativo l’interesse pubblico originariamente considerato, l’intervento deve essere qualificato come revoca ai sensi dell’art. 21-quinquies l. 241/1990 e non come annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies.
• La revoca legittima di un provvedimento favorevole non comporta il risarcimento del danno da provvedimento illegittimo, ma, ove arrechi un pregiudizio direttamente riferibile al destinatario incolpevole, determina l’obbligo dell’amministrazione di corrispondere l’indennizzo previsto dall’art. 21-quinquies l. 241/1990.
• L’indennizzo da revoca ha funzione compensativa e non reintegratoria: deve essere parametrato al danno emergente effettivamente documentato e congruo, non al lucro cessante o al mancato guadagno che il privato avrebbe conseguito dall’operazione impedita.
• La valutazione dell’interesse culturale di un bene costituisce esercizio di ampia discrezionalità tecnica e può essere sindacata dal giudice amministrativo soltanto per manifesta illogicità, incoerenza, incompletezza, travisamento, inattendibilità evidente o applicazione scorretta del criterio tecnico; non è consentita la sostituzione della valutazione giudiziale a quella amministrativa mediante un apprezzamento alternativo meramente opinabile.
• L’urgenza di impedire l’imminente esportazione o vendita di beni suscettibili di tutela culturale può giustificare l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento quando l’attesa delle garanzie partecipative rischi di compromettere irreversibilmente l’interesse pubblico alla conservazione del patrimonio culturale.
• Ai fini della tutela culturale, più beni dotati di individualità materiale possono essere valutati unitariamente come complesso o serie quando la loro destinazione, funzione, provenienza e caratteristiche estetico-funzionali ne evidenzino l’unitarietà e il rilievo storico-artistico complessivo.

Come è indicizzato