Cassazione Civile, Ordinanza n. 30046/2024 del 21/11/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce da un provvedimento sanzionatorio della Banca d'Italia che, all'esito di un'ispezione presso una società di gestione del risparmio, contestava ad alcuni ex amministratori e a un ex sindaco carenze nell'organizzazione e nei controlli interni, nonché violazioni della normativa di settore in materia di investimenti, con sanzioni pecuniarie differenziate. I ricorrenti hanno impugnato il decreto della Corte d'appello che aveva respinto l'opposizione, articolando sette motivi: 1) violazione del ne bis in idem e della legalità/tassatività delle sanzioni, sostenendo che gli stessi fatti erano già stati oggetto di procedimento Consob e che le norme sanzionatorie del TUF sarebbero norme in bianco; 2) violazione del principio di retroattività della lex mitior, chiedendo l'applicazione della disciplina sopravvenuta più favorevole introdotta dal d.lgs. n. 72/2015; 3) violazione del contraddittorio e del diritto di difesa nel procedimento davanti alla Banca d'Italia, per mancata comunicazione della proposta finale della Commissione e impossibilità di confutare le valutazioni istruttorie; 4) censura nel merito dell'accertamento, negando che il consiglio di amministrazione avesse abdciato ai propri poteri di supervisione e sostenendo la correttezza delle scelte gestorie; 5) genericità delle contestazioni e difetto di motivazione del provvedimento sanzionatorio; 6) asserita intromissione della Vigilanza nel merito delle scelte gestorie; 7) omessa considerazione delle singole posizioni e dell'effettivo periodo di incarico di ciascun incolpato. Nel corso del giudizio è intervenuto il decesso di uno dei ricorrenti, con conseguente questione di cessazione della materia del contendere nei suoi confronti.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato cessata la materia del contendere nei confronti del ricorrente deceduto, rilevando che la sanzione amministrativa pecuniaria non si trasmette agli eredi per la natura personale della responsabilità. Quanto agli altri ricorrenti, ha rigettato integralmente il ricorso. In particolare ha ritenuto infondate le censure su ne bis in idem, legalità e tassatività, affermando che i ricorrenti non avevano allegato in modo autosufficiente gli elementi necessari a dimostrare l'identità dei procedimenti sanzionatori e che le norme del TUF richiamate non sono norme in bianco, bensì consentono una legittima etero-integrazione tramite fonti secondarie tecniche. Ha poi escluso la retroattività della disciplina più favorevole introdotta dal d.lgs. n. 72/2015, ribadendo che le sanzioni amministrative pecuniarie ex art. 190 TUF non hanno natura penale in senso sostanziale. Ha confermato la correttezza del procedimento sotto il profilo del contraddittorio e del diritto di difesa, ritenendo non necessaria la comunicazione della proposta sanzionatoria e sufficiente la possibilità di difendersi nel procedimento e poi davanti al giudice con giurisdizione piena. Ha infine dichiarato inammissibili i motivi che miravano a un nuovo esame del merito o che non si confrontavano con la ratio decidendi della sentenza impugnata. I ricorrenti soccombenti sono stati condannati in solido alle spese del giudizio di legittimità e al pagamento dell'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 190 TUF (d.lgs. n. 58/1998)

  La disposizione prevede sanzioni amministrative pecuniarie per la violazione delle regole di settore e delle disposizioni generali o particolari impartite da Consob o Banca d'Italia; non è una norma punitiva in bianco, perché il rinvio alle fonti secondarie realizza una legittima etero-integrazione del precetto.

• art. 6, comma 2-bis, TUF (d.lgs. n. 58/1998)

  È richiamato come base delle contestazioni relative all'organizzazione, ai controlli interni e ai doveri degli organi sociali nei soggetti vigilati.

• art. 37 TUF (d.lgs. n. 58/1998)

  È richiamato tra le norme violate in relazione alla gestione degli investimenti da parte della società vigilata.

• art. 195 TUF (d.lgs. n. 58/1998)

  comma secondo; comma primo

  Sul piano procedimentale, il diritto di difesa è soddisfatto dalla contestazione degli addebiti, dalla possibilità di controdedurre e di essere sentiti, non essendo necessario comunicare la proposta finale della Commissione.

• art. 6 CEDU

  Non è violato dal procedimento sanzionatorio della Banca d'Italia, se l'interessato può difendersi davanti a un giudice indipendente e imparziale dotato di giurisdizione piena e se il sistema assicura contraddittorio complessivo e proporzionalità.

• art. 7 CEDU

  Non consente di qualificare automaticamente come penali le sanzioni amministrative pecuniarie del TUF, né impone in via generale la retroattività della disciplina più favorevole per tali sanzioni.

• art. 117 Cost.

  È evocato in rapporto alla dedotta incompatibilità della disciplina interna con la CEDU; la Corte esclude il contrasto.

• art. 25 Cost.

  Richiamato a sostegno della censura di legalità/tassatività, ma ritenuto non violato perché il precetto sanzionatorio è sufficientemente determinato tramite il rinvio a fonti tecniche secondarie.

• art. 4 Protocollo n. 7 CEDU

  Invocato per il ne bis in idem; la Corte respinge la doglianza per difetto di autosufficienza e di allegazione degli elementi essenziali.

• art. 1 l. n. 689/1981

  La riserva di legge nelle sanzioni amministrative è rispettata anche quando la legge rinvia a fonti secondarie tecniche per la specificazione del precetto.

• art. 7 l. n. 689/1981

  La sanzione amministrativa pecuniaria non si trasmette agli eredi; la morte del trasgressore comporta cessazione della materia del contendere.

• art. 210 c.p.c.

  L'ordine di esibizione è strumento istruttorio residuale e discrezionale; il suo mancato esercizio non può essere censurato in cassazione come violazione di legge.

• art. 213 c.p.c.

  La richiesta d'ufficio di informazioni alla pubblica amministrazione è rimessa al prudente apprezzamento del giudice e non è sindacabile come omissione di un dovere giuridico.

• art. 360 c.p.c.

  Molte censure sono state ritenute inammissibili perché volte a sollecitare un riesame del merito o perché non rispettose dei limiti del sindacato di legittimità.

• art. 3 l. n. 241/1990

  La Corte esclude il difetto di motivazione del provvedimento sanzionatorio perché la descrizione delle condotte contestate e dei rilievi ispettivi rendeva intelligibile la base della sanzione.

• art. 19, comma 5, l. n. 262/2005

  L'onere di motivazione del provvedimento sanzionatorio risulta assolto attraverso la compiuta descrizione delle condotte e il richiamo alle contestazioni ispettive.

• art. 6 d.lgs. n. 72/2015

  Per le violazioni commesse prima dell'entrata in vigore delle nuove disposizioni continuano ad applicarsi le norme previgenti; la disposizione non contrasta con CEDU o Costituzione.

• art. 5 d.lgs. n. 72/2015

  Le modifiche introdotte non sono applicabili retroattivamente alle violazioni anteriori, perché le sanzioni amministrative in esame non hanno natura penale sostanziale.

Massime di principio

• Nei procedimenti sanzionatori amministrativi di settore, il diritto di difesa è rispettato se l'interessato riceve la contestazione degli addebiti, può presentare controdeduzioni ed essere sentito, e poi può impugnare la sanzione davanti a un giudice dotato di giurisdizione piena; non è invece necessario che gli sia comunicata la proposta finale dell'organo istruttorio.
• Il principio del ne bis in idem richiede una specifica allegazione dell'identità dei fatti, dei procedimenti e degli illeciti contestati; in cassazione la doglianza è inammissibile se non sono indicati con precisione gli elementi indispensabili a verificare la duplicazione sanzionatoria.
• Le sanzioni amministrative pecuniarie previste dal TUF per gli esponenti di soggetti vigilati non sono automaticamente equiparabili a sanzioni penali sostanziali; perciò la disciplina sopravvenuta più favorevole non si applica retroattivamente in mancanza di espressa previsione.
• Una norma sanzionatoria di settore non è indeterminata solo perché rinvia a regolamenti tecnici dell'autorità di vigilanza: il rinvio è legittimo quando integra un precetto legislativo già sufficientemente delineato e coerente con la riserva di legge.
• In sede di legittimità non è consentito chiedere una nuova valutazione del merito, delle prove e della correttezza tecnica delle scelte accertative compiute dal giudice di merito; sono inammissibili i motivi che mirano solo a sostituire una diversa lettura dei fatti.
• La censura di omessa motivazione o di mancato esame del fatto decisivo è inammissibile quando la sentenza impugnata abbia già preso in considerazione gli elementi fattuali rilevanti, anche se li abbia valutati in senso sfavorevole al ricorrente.
• La morte dell'autore della violazione amministrativa determina la cessazione della materia del contendere quanto alla sanzione pecuniaria, perché l'obbligazione sanzionatoria non si trasmette agli eredi.

Come è indicizzato