Sentenza n. 116/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva richiesto nel maggio 2018 le agevolazioni fiscali e contributive previste per le imprese operanti nelle Zone franche urbane, dichiarando di essere stata costituita nel gennaio 2018, di essere iscritta al Registro delle imprese e di impegnarsi ad avviare l’attività entro 180 giorni dalla pubblicazione del provvedimento di concessione. Il contributo era stato concesso il 18 giugno 2018. Nel settembre 2024 il Ministero aveva avviato il procedimento di revoca perché la beneficiaria non aveva comunicato l’avvio dell’attività entro il termine previsto dalla circolare ministeriale n. 172230 del 2018 e non aveva documentato un idoneo titolo di disponibilità della sede nella Zona franca. La società aveva dedotto, in primo luogo, che il provvedimento, pur denominato revoca, avesse natura sostanziale di annullamento d’ufficio e fosse illegittimo per mancata indicazione di un interesse pubblico attuale e per violazione del termine di diciotto mesi previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990. In secondo luogo, aveva sostenuto che l’attività dovesse considerarsi iniziata anteriormente, valorizzando la continuità aziendale con la società scissa, attiva dal 1967, oppure la costituzione e l’iscrizione della nuova società nel Registro delle imprese. In via subordinata, aveva affermato che l’attività era comunque iniziata il 5 ottobre 2018, entro i 180 giorni dalla concessione del contributo, con conseguente rispetto del termine sostanziale.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto al primo motivo, ha qualificato il recupero del contributo come esercizio di un potere sostanzialmente vincolato, conseguente all’inadempimento di un obbligo imposto al beneficiario dalla disciplina dell’agevolazione. Il ritiro non costituisce quindi autotutela decisoria in senso proprio e non è soggetto ai presupposti degli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990; il recupero è dovuto anche per evitare un danno erariale. Quanto ai motivi relativi alla data di avvio dell’attività, il giudice ha rilevato che la costituzione e l’iscrizione nel Registro delle imprese sono dati formali non necessariamente coincidenti con l’effettivo inizio dell’attività. La successione universale derivante dalla scissione riguarda i rapporti giuridici, ma non dimostra l’effettivo svolgimento dell’attività da parte della società beneficiaria. Nel caso concreto, la stessa domanda di contributo e il certificato camerale indicavano l’inizio dell’attività al 5 ottobre 2018. Quanto al termine di 180 giorni, il TAR ha interpretato la circolare nel senso che, quando l’attività non era ancora iniziata alla data della domanda, il beneficiario doveva avviarla entro tale termine e comunicarlo al Ministero, allegando la documentazione richiesta, a pena di decadenza. La società non aveva effettuato alcuna comunicazione entro il termine, né aveva documentato tempestivamente il titolo di disponibilità del locale; la comunicazione resa soltanto nelle controdeduzioni del 17 ottobre 2024 era tardiva di circa sei anni e comunque non comprovata. Il ricorso è stato pertanto respinto con condanna della ricorrente alle spese di lite, liquidate in euro 2.000,00.

Norme richiamate

• art. 1, commi da 341 a 341-ter, l. 296/2006

  Disciplina le agevolazioni fiscali e contributive in favore delle imprese operanti nelle Zone franche urbane.

• artt. 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990

  Non si applicano al recupero di un contributo divenuto privo di causa per l’inadempimento di un obbligo del beneficiario, poiché tale recupero è esercizio di un potere vincolato e non di autotutela decisoria in senso proprio.

• art. 35 d.P.R. 633/1972

  È richiamato dalla circolare quale riferimento per la dichiarazione di inizio attività dei professionisti; la decisione lo considera nell’illustrazione della disciplina ministeriale.

• paragrafi 3.2 e 3.3 della circolare ministeriale 9 aprile 2018, n. 172230

  La mancata comunicazione al Ministero dell’avvenuto avvio dell’attività nella ZFU entro il previsto termine comporta la decadenza dalle agevolazioni.

  La disciplina richiede, di regola, l’attività già avviata e una sede documentata nella Zona franca; consente eccezionalmente l’avvio entro 180 giorni dalla pubblicazione del provvedimento di concessione, imponendo la comunicazione documentata al Ministero entro lo stesso termine, a pena di decadenza.

Massime di principio

• Il recupero di un contributo pubblico determinato dall’inadempimento di un obbligo specificamente previsto dalla disciplina dell’agevolazione costituisce esercizio di un potere vincolato e non di autotutela decisoria; non si applicano quindi i presupposti dell’annullamento d’ufficio o della revoca previsti dagli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990.
• La costituzione di una società e la sua iscrizione nel Registro delle imprese non coincidono necessariamente con l’effettivo avvio dell’attività imprenditoriale e non costituiscono, da sole, prova dello svolgimento concreto dell’attività richiesta dalla disciplina dell’agevolazione.
• La successione nei rapporti giuridici conseguente a una scissione societaria non dimostra automaticamente la continuità dell’effettivo esercizio dell’attività d’impresa da parte della società beneficiaria dell’agevolazione.
• Quando la disciplina di un contributo consente l’avvio successivo dell’attività entro un termine determinato, il beneficiario deve rispettare sia il termine sostanziale di avvio sia l’obbligo autonomo di comunicazione documentata all’amministrazione entro il medesimo termine, se previsto a pena di decadenza.
• La comunicazione dell’avvio dell’attività effettuata soltanto dopo la scadenza del termine decadenziale previsto dalla lex specialis non può sanare la decadenza dal contributo.

Come è indicizzato