Sentenza n. 141/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’AGCM ha agito ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990 per accertare l’illegittimità dell’inerzia del Comune, socio di una società in house quotata, rispetto all’acquisizione, tramite società controllate, dell’intero capitale sociale di un’altra società operante nel settore del relining. L’Autorità ha dedotto la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016. In particolare, ha sostenuto che anche l’acquisizione indiretta di partecipazioni, effettuata per il tramite di una società quotata e controllata da una società in house, imponesse ai Comuni soci l’adozione di una deliberazione consiliare, analiticamente motivata quanto alla necessità della partecipazione per il perseguimento delle finalità istituzionali, alla convenienza economica, alla sostenibilità finanziaria e ai principi di efficienza, efficacia ed economicità, nonché la trasmissione della deliberazione all’AGCM e alla Corte dei conti. I Comuni e la società controinteressata hanno eccepito l’inammissibilità dell’azione, sostenendo che l’art. 21-bis consentirebbe soltanto l’impugnazione di atti e non l’azione avverso il silenzio, che non sussisterebbe un obbligo azionabile di provvedere e che l’adozione postuma della deliberazione sarebbe priva di utilità. Nel merito hanno sostenuto l’inapplicabilità degli artt. 5, 7 e 8 del T.U.S.P. alle amministrazioni socie di società quotate e l’autonomia gestionale della società in house.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente ritenuto ammissibile l’azione. L’art. 21-bis della legge n. 287/1990 attribuisce all’AGCM una legittimazione straordinaria finalizzata alla tutela della concorrenza e del mercato, esercitabile non solo mediante l’azione di annullamento, ma anche mediante l’azione avverso il silenzio e la condanna dell’amministrazione a provvedere, quando l’inerzia violi obblighi di legge posti a tutela di quel bene giuridico. L’azione non costituisce un controllo generalizzato di legittimità, poiché è circoscritta alle violazioni delle norme concorrenziali. È stato inoltre ritenuto sussistente l’interesse ad agire, poiché l’inefficacia del contratto prevista dall’art. 8, comma 2, T.U.S.P. non elimina l’obbligo dell’amministrazione di adottare l’atto deliberativo né impedisce il controllo dell’AGCM; diversamente, il Comune potrebbe sottrarsi ai controlli semplicemente omettendo di deliberare. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il Collegio ha interpretato letteralmente l’art. 1, comma 5, T.U.S.P., secondo cui il Testo unico si applica solo se espressamente previsto alle società quotate e alle società da esse controllate: la deroga riguarda le disposizioni rivolte direttamente alle società quotate, non gli obblighi posti a carico delle amministrazioni pubbliche socie. Pertanto, gli artt. 5, 7 e 8 T.U.S.P. restano applicabili ai Comuni anche quando la partecipazione sia acquisita indirettamente tramite una società quotata. L’acquisto da parte della controllata di una società in house determina infatti una nuova partecipazione indiretta dei Comuni soci e costituisce una decisione significativa, non rimessa all’autonomia gestionale della società in house, ma da sottoporre agli enti locali che esercitano il controllo analogo congiunto. Il Comune è stato quindi condannato, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, ad adottare la deliberazione di approvazione dell’operazione, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5, commi 1 e 2, T.U.S.P., e a trasmetterla all’AGCM ai sensi del comma 3. È stata altresì annullata l’eventuale nota comunale di riscontro negativo al parere motivato ed è stata dichiarata illegittima l’inerzia. Le spese sono state compensate per la novità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 287/1990

  l’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell’AGCM comprende, oltre all’azione di annullamento, l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere quando l’inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.

• art. 1, comma 5, d.lgs. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni del T.U.S.P. rivolte direttamente alle società quotate e alle loro controllate; non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal Testo unico.

• art. 5, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  l’atto deliberativo ... di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato

  L’acquisto, anche indiretto, deve essere preceduto da una motivazione analitica sulla necessità per le finalità istituzionali, sulle ragioni e finalità dell’operazione, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sulla compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità.

• art. 5, comma 3, d.lgs. 175/2016

  l’Amministrazione deve inviare l’atto deliberativo di costituzione della società o di acquisizione della partecipazione diretta o indiretta all’Autorità garante della concorrenza e del mercato ... e alla Corte dei conti

  La deliberazione di acquisizione della partecipazione, anche indiretta, deve essere trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti per i controlli previsti dalla legge.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata ... con deliberazione del consiglio comunale ...; l’atto deliberativo è redatto in conformità a quanto previsto all’articolo 5, comma 1

  Gli enti locali devono adottare l’atto deliberativo secondo la competenza consiliare e con la motivazione analitica prescritta dall’art. 5.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  le operazioni ... che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7, commi 1 e 2

  La disciplina si applica all’acquisto di partecipazioni in società già esistenti anche quando l’acquisizione avvenga indirettamente tramite una società quotata; l’inefficacia del contratto per mancanza o invalidità dell’atto deliberativo non elimina l’obbligo di provvedere né l’interesse dell’AGCM ad azionare l’inerzia.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Il rito camerale previsto per l’azione avverso il silenzio è stato inizialmente applicato, ma il Collegio ha convertito il rito in quello abbreviato.

• art. 119 c.p.a.

  Il giudizio promosso dall’AGCM ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990 è stato assoggettato al rito abbreviato, indipendentemente dalla concreta forma dell’azione esercitata.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Ha costituito la base processuale per la conversione del rito.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all’AGCM dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 consente di esercitare anche l’azione avverso il silenzio e l’azione di condanna a provvedere quando l’amministrazione ometta atti imposti dalla legge e l’omissione sia potenzialmente lesiva della concorrenza e del mercato; tale legittimazione non configura un controllo generalizzato di legittimità, ma resta circoscritta alle violazioni delle norme poste a tutela di quei beni giuridici.
• La clausola dell’art. 1, comma 5, T.U.S.P., secondo cui il Testo unico si applica solo se espressamente previsto alle società quotate e alle società da esse controllate, deroga soltanto alle disposizioni direttamente rivolte a tali società e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal T.U.S.P.
• Quando una pubblica amministrazione acquisisce, anche indirettamente e tramite una società quotata, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 8 T.U.S.P., analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5 e trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti.
• L’acquisto, da parte di una controllata di una società in house, dell’intero capitale di un’ulteriore società costituisce una decisione significativa idonea a generare una nuova partecipazione indiretta degli enti locali soci; essa non può essere rimessa alla sola autonomia gestionale della società in house, ma deve essere deliberata dagli enti che esercitano il controllo analogo congiunto.
• L’inefficacia del contratto di acquisto derivante dalla mancanza o invalidità della deliberazione prevista dall’art. 8, comma 2, T.U.S.P. non rende inutile l’azione contro l’inerzia amministrativa: la deliberazione postuma conserva la funzione di ristabilire il controllo legale e concorrenziale sull’operazione e l’amministrazione non può sottrarsi ai controlli omettendo di deliberare.

Come è indicizzato