Sentenza n. 2388/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva presentato nel 2004 al Comune di Milazzo un’istanza di condono ai sensi della legge n. 326/2003 per opere di ampliamento di un fabbricato realizzate nel 2003. La Soprintendenza di Messina aveva espresso parere contrario al mantenimento delle opere, situate in area sottoposta a vincolo paesaggistico, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 252/2022 e la circolare regionale n. 2/2022. Il primo motivo deduceva la violazione dell’art. 46, comma 2, l.r. n. 17/2004 e dell’art. 29, comma 6, l.r. n. 7/2019, sostenendo che sull’istanza si fosse formato il silenzio-assenso. Il secondo motivo denunciava la violazione dell’art. 13 l.r. n. 7/2019 per omessa comunicazione dei motivi ostativi. Il terzo motivo deduceva la violazione dell’art. 32, comma 27, d.l. n. 269/2003, degli artt. 3 e 7 l.r. n. 7/2019, nonché eccesso di potere per travisamento, difetto di motivazione e di istruttoria, sostenendo che la Soprintendenza avrebbe dovuto valutare concretamente la compatibilità paesaggistica delle opere, essendo il vincolo asseritamente relativo, anziché escludere automaticamente la condonabilità.

La decisione

Il TAR ha rigettato integralmente il ricorso. Quanto al primo motivo, ha escluso la formazione del silenzio-assenso: l’art. 32, comma 1, l. n. 47/1985, richiamato dall’art. 32, comma 27, d.l. n. 269/2003, prevede in caso di inerzia dell’autorità di tutela il silenzio-rifiuto impugnabile, non il silenzio-assenso. L’art. 46 l.r. n. 17/2004, oltre a essere stato abrogato dal 26 aprile 2011, riguarda le autorizzazioni ad eseguire opere future e non i nulla osta paesaggistici postumi relativi a opere abusive già realizzate; la disciplina non è applicabile analogicamente al condono. È stata inoltre esclusa l’applicazione dell’art. 17-bis l. n. 241/1990, perché il rapporto è verticale tra privato e Soprintendenza e perché il procedimento di condono ha disciplina speciale. Neppure l’art. 17, comma 6, l.r. n. 4/2003 è applicabile al terzo condono. Quanto al secondo motivo, il provvedimento è stato qualificato come vincolato: la preclusione alla sanatoria discende direttamente dalla disciplina del terzo condono, sicché la partecipazione del privato non avrebbe potuto modificare l’esito. Il vizio relativo all’omessa comunicazione dei motivi ostativi non comporta quindi l’annullabilità, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. n. 241/1990. Il TAR ha precisato che il terzo periodo del comma 2, relativo alla violazione dell’art. 10-bis, riguarda i provvedimenti discrezionali e non impedisce l’applicazione del primo periodo agli atti vincolati. Quanto al terzo motivo, l’art. 32, comma 27, lett. d), d.l. n. 269/2003, nel terzo condono, rende ostativi alla sanatoria i vincoli paesaggistici anteriori alla realizzazione dell’opera, anche se non comportano inedificabilità assoluta, quando l’opera sia abusiva e non conforme alla disciplina urbanistica. La modifica regionale del 2021, che aveva ampliato la condonabilità delle opere in aree soggette a vincoli relativi, è stata dichiarata costituzionalmente illegittima dalla sentenza n. 252/2022 della Corte costituzionale. In Sicilia trova pertanto piena applicazione la disciplina statale del terzo condono. Nel caso concreto, il vincolo paesaggistico era anteriore alle opere, realizzate nel 2003, e gli interventi erano riconducibili alla tipologia n. 1 dell’allegato 1 al d.l. n. 269/2003, esclusa dal perimetro del terzo condono. Il parere negativo era quindi vincolato e non richiedeva una valutazione concreta dell’impatto paesaggistico. Sono state ritenute irrilevanti la destinazione dell’immobile ad abitazione principale, il tempo trascorso e l’affidamento del privato. Le spese sono state compensate per la complessità della questione.

Norme richiamate

• art. 32, comma 27, d.l. 269/2003, convertito in l. 326/2003

  Fermo restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora: [...] d) siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici

  Nel terzo condono, il vincolo paesaggistico anteriore alla realizzazione dell’opera è ostativo alla sanatoria anche se non comporta inedificabilità assoluta, quando ricorrano anche l’assenza o difformità del titolo edilizio e la non conformità urbanistica.

• art. 32 l. 47/1985

  Fatte salve le fattispecie previste dall’articolo 33, il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso

  La necessità del parere favorevole dell’autorità di tutela opera nei limiti della disciplina del condono; nel terzo condono non consente di superare le preclusioni assolute derivanti dall’art. 32, comma 27, lett. d), d.l. n. 269/2003.

• art. 33 l. 47/1985

  Le opere di cui all’art. 31 non sono suscettibili di sanatoria quando siano in contrasto con i seguenti vincoli, qualora questi comportino inedificabilità e siano stati imposti prima della esecuzione delle opere stesse

  La disciplina del primo condono distingueva i vincoli comportanti inedificabilità assoluta; tale distinzione non è stata riprodotta nella disciplina più restrittiva del terzo condono.

• art. 46, comma 2, l.r. Sicilia 17/2004

  autorizzazioni ad eseguire opere

  La disposizione, oltre a essere stata considerata abrogata dal 26 aprile 2011, riguarda autorizzazioni preventive per opere future e non il nulla osta paesaggistico postumo relativo a opere abusive già realizzate.

• art. 29, comma 6, l.r. Sicilia 7/2019

  Non può essere interpretato nel senso di reintrodurre il silenzio-assenso nei procedimenti paesaggistici e, comunque, non supera la disciplina statale speciale del condono né i limiti derivanti dalla tutela paesaggistica e ambientale.

• art. 20 l. 241/1990

  L’esclusione del silenzio-assenso per i procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico opera anche in ambito regionale siciliano.

• art. 17-bis l. 241/1990

  Non si applica al rapporto verticale tra privato e Soprintendenza e, comunque, non trova spazio nel procedimento speciale di condono edilizio.

• art. 17, comma 6, l.r. Sicilia 4/2003

  Il meccanismo acceleratorio di silenzio-assenso è riferito al primo e al secondo condono e non è estensibile al terzo condono.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo non è annullabile per violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato

  L’omessa comunicazione dei motivi ostativi non determina l’annullabilità di un provvedimento vincolato quando l’esito era imposto dalla legge; il terzo periodo del comma 2, riferito all’art. 10-bis, concerne i provvedimenti discrezionali.

• art. 24 l.r. Sicilia 15/2004

  Dalla data di entrata in vigore della presente legge è consentita la presentazione dell’istanza per il rilascio della concessione edilizia in sanatoria ai sensi dell’art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con legge 24 novembre 2003, n. 326

  Il rinvio regionale recepisce integralmente la disciplina statale del terzo condono, compresi i limiti sostanziali alla sanatoria.

• art. 1, comma 1, l.r. Sicilia 19/2021

  La norma regionale, che ammetteva la regolarizzazione di opere in aree soggette a vincoli non comportanti inedificabilità assoluta, è stata dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte costituzionale.

Massime di principio

• Nel procedimento di terzo condono edilizio, la realizzazione dell’opera in area sottoposta a vincolo paesaggistico anteriore all’intervento costituisce preclusione alla sanatoria anche quando il vincolo non comporti inedificabilità assoluta, qualora l’opera sia stata realizzata in assenza o difformità del titolo edilizio e non sia conforme alle norme urbanistiche e agli strumenti urbanistici.
• Nel terzo condono edilizio, la disciplina statale dell’art. 32, comma 27, lett. d), d.l. n. 269/2003 prevale sulla disciplina regionale eventualmente più favorevole; in Sicilia, a seguito della declaratoria di illegittimità costituzionale della norma regionale ampliativa, trova applicazione integrale il regime statale, comprensivo dei limiti massimi dei fenomeni condonabili.
• Il silenzio previsto dalla disciplina del condono edilizio in caso di inerzia dell’autorità preposta alla tutela del vincolo è silenzio-rifiuto e non silenzio-assenso. Le disposizioni regionali sul silenzio-assenso per le autorizzazioni paesaggistiche preventive non sono applicabili analogicamente ai nulla osta paesaggistici postumi relativi a opere abusive già realizzate.
• Quando la preclusione alla sanatoria deriva direttamente dalla legge e non residua alcuna valutazione discrezionale dell’autorità paesaggistica, il parere negativo ha natura vincolata e non è necessario svolgere una concreta valutazione dell’impatto dell’opera sui valori paesaggistici.
• L’omessa comunicazione dei motivi ostativi non comporta l’annullabilità di un provvedimento vincolato se è palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso; il regime speciale previsto dall’art. 21-octies, comma 2, terzo periodo, l. n. 241/1990 per la violazione dell’art. 10-bis riguarda i provvedimenti discrezionali.
• Nel terzo condono non sono rilevanti, ai fini del superamento delle preclusioni legali, la destinazione dell’immobile ad abitazione principale, il tempo trascorso dalla realizzazione dell’abuso o l’affidamento del privato nella conservazione dell’opera.

Come è indicizzato