Sentenza n. 1066/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

L'impresa, affidataria del servizio di refezione scolastica dal 2018, ha impugnato il silenzio serbato dal Comune sull'istanza del 25 gennaio 2024, con la quale chiedeva l'adeguamento del costo del pasto e l'avvio di un procedimento in contraddittorio per la quantificazione della revisione prezzi. Nelle more, il Comune ha avviato il procedimento e ha adottato la nota del 5 settembre 2025, con cui ha negato la revisione; l'impresa l'ha quindi impugnata con motivi aggiunti, chiedendo anche la condanna dell'amministrazione al pagamento di euro 40.195,50 e contestando la clausola del disciplinare che subordinava l'aggiornamento annuale a una richiesta espressa entro il 31 luglio. Sono stati dedotti la violazione dell'art. 2 l. 241/1990, del giusto procedimento, degli artt. 6 l. 537/1993 e 106 del codice dei contratti applicabile ratione temporis, del punto 10.1 del disciplinare e, per quanto rilevante, dell'art. 29, comma 1, lett. a), d.l. 4/2022, nonché illogicità, sviamento, difetto di istruttoria e difetto di motivazione. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità per mancata impugnazione della determinazione n. 564 del 15 ottobre 2021, con cui il servizio era stato nuovamente affidato all'impresa per l'anno scolastico 2021/2022 alle condizioni economiche originarie.

La decisione

Il ricorso originario contro il silenzio è stato dichiarato improcedibile perché, nelle more del giudizio, il Comune ha adottato un provvedimento espresso sull'istanza. L'eccezione di inammissibilità dei motivi aggiunti è stata respinta: la determinazione del 15 ottobre 2021 costituiva il presupposto del rapporto contrattuale rinnovato, ma non doveva essere autonomamente impugnata per contestare il successivo diniego di revisione. Nel merito, il TAR ha rigettato i motivi aggiunti. La revisione prezzi non consegue automaticamente alla variazione degli indici ISTAT: l'appaltatore deve fornire almeno un principio di prova dell'aumento dei costi e dello squilibrio economico, mentre l'amministrazione deve svolgere la relativa istruttoria e valutazione; l'indice ISTAT opera come limite quantitativo della revisione, non come automatica condizione del suo riconoscimento. Tuttavia, il presupposto dell'istituto è la prosecuzione del rapporto originario mediante proroga, non il rinnovo contrattuale, che implica una nuova negoziazione e un rinnovato esercizio dell'autonomia negoziale. Nel caso concreto, la determinazione del 15 ottobre 2021, adottata su richiesta dell'impresa di una novazione del termine e contenente un nuovo affidamento per l'anno scolastico 2021/2022, è stata qualificata come rinnovo e non come proroga. La conferma del prezzo di euro 3,78 oltre IVA, la fatturazione dell'importo senza adeguamento, l'integrale pagamento e l'assenza di riserve durante l'esecuzione hanno inoltre evidenziato l'accettazione dell'assetto economico rinnovato e l'assenza di ulteriori pretese. La durata e la continuità materiale del servizio non dimostrano l'unicità del rapporto contrattuale, essendo il servizio fondato su atti negoziali e autoritativi distinti. Le censure contro la clausola del disciplinare sono state assorbite, in quanto il rinnovo aveva definitivamente superato il contratto originario. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  Il ricorso avverso il silenzio è divenuto improcedibile a seguito dell'adozione, nelle more del giudizio, di un provvedimento espresso sull'istanza dell'impresa.

• art. 6 l. 537/1993

  È richiamato quale fondamento della disciplina della revisione prezzi negli appalti pubblici, ma le censure basate su tale disposizione sono state respinte alla luce della qualificazione del rapporto come rinnovo contrattuale.

• art. 106 d.lgs. 50/2016

  La disciplina della modifica dei contratti e della proroga è stata interpretata nel senso che la revisione prezzi presuppone la prosecuzione del rapporto originario e non opera automaticamente in caso di nuovo affidamento o rinnovo.

• art. 106, comma 11, d.lgs. 50/2016

  La proroga tecnica è individuata come forma eccezionale di protrazione dell'efficacia del contratto originario, distinta dal rinnovo e utilizzabile nei limiti indicati dalla giurisprudenza.

• art. 120, comma 10, d.lgs. 36/2023

  È richiamato quale disposizione del nuovo Codice dei contratti pubblici collegata alla proroga tecnica.

• art. 29, comma 1, lett. a), d.l. 4/2022, convertito dalla l. 25/2022

  È stato invocato dall'impresa, ma il motivo è stato respinto in ragione della qualificazione del rapporto come rinnovo e dell'assenza dei presupposti per la revisione richiesta.

• art. 115 d.lgs. 163/2006

  La revisione prezzi è finalizzata a tutelare l'interesse pubblico alla conservazione della qualità delle prestazioni e dell'equilibrio economico dell'appalto, ma il relativo diritto, una volta maturato, è disponibile dall'imprenditore nella fase esecutiva.

• artt. 1339 e 1419 c.c.

  Sono richiamati per il carattere imperativo della disciplina della revisione prezzi, senza tuttavia escludere la disponibilità del diritto nella fase esecutiva.

• art. 117 c.p.a.

  Il rito avverso il silenzio è stato inizialmente applicato, ma il ricorso è divenuto improcedibile dopo l'adozione del provvedimento espresso; il giudizio è stato poi convertito in rito ordinario.

Massime di principio

• La mera variazione degli indici ISTAT non comporta automaticamente il riconoscimento della revisione prezzi: l'appaltatore deve fornire almeno un principio di prova dell'aumento dei costi e dello squilibrio economico, mentre la stazione appaltante deve verificarne la sussistenza mediante un'apposita istruttoria.
• Gli indici ISTAT costituiscono, di regola, il limite massimo quantitativo della revisione eventualmente riconoscibile e non la condizione automatica per l'operatività della revisione.
• La revisione prezzi presuppone la proroga del rapporto contrattuale originario; il rinnovo, derivando da una nuova negoziazione e da un rinnovato esercizio dell'autonomia negoziale, non comporta l'automatica applicazione della clausola revisionale del contratto originario.
• La qualificazione del rapporto come proroga o rinnovo deve essere desunta dal contenuto degli atti e dal comportamento complessivo delle parti: la continuità materiale del servizio non dimostra, da sola, l'unicità del rapporto contrattuale.
• La fatturazione e l'accettazione continuativa del prezzo originario, accompagnate dall'assenza di riserve durante l'esecuzione e i pagamenti, possono costituire elementi interpretativi della volontà dell'appaltatore di accettare l'assetto economico risultante dal rinnovo contrattuale.
• Quando l'amministrazione adotta nelle more del giudizio un provvedimento espresso sull'istanza oggetto di un ricorso avverso il silenzio, il ricorso originario diviene improcedibile, mentre l'interessato deve impugnare il provvedimento sopravvenuto con motivi aggiunti per contestarne la legittimità.

Come è indicizzato