Sentenza n. 3013/2026 - Milano, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la deliberazione del Consiglio comunale che ha apposto il vincolo preordinato all’espropriazione del diritto di superficie su una porzione dell’area e imposto servitù di passaggio e di cavidotto, relativamente a una stazione radio base già esistente e funzionante. Hanno dedotto la contraddittorietà dell’azione amministrativa rispetto a precedenti dinieghi comunali fondati sulla vigenza del contratto di locazione dell’area; l’assenza di un previo valido tentativo di bonario componimento; lo sviamento di potere, sostenendo che la procedura espropriativa fosse diretta a eludere il rapporto contrattuale; nonché la violazione dell’art. 9 della legge regionale Lombardia n. 12/2005 per difetto di motivazione sull’interesse pubblico. Con i motivi aggiunti hanno impugnato la comunicazione di Inwit ex art. 17 d.P.R. 327/2001 e la comunicazione di conclusione del tentativo di bonario componimento, deducendo illegittimità derivata, violazione dell’art. 17 d.P.R. 327/2001 per l’asserita approvazione di un progetto definitivo non conosciuto, incompetenza dello Stato e difetto di motivazione quanto alla dichiarazione di pubblica utilità. Il Comune ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva rispetto ai motivi aggiunti, poiché gli atti erano stati adottati esclusivamente da Inwit.

La decisione

Il TAR ha respinto sia il ricorso principale sia i motivi aggiunti. Ha ritenuto il Comune legittimato passivamente rispetto all’impugnazione della propria deliberazione e degli atti istruttori sottesi, ma privo di legittimazione passiva rispetto ai motivi aggiunti, rivolti contro atti adottati esclusivamente da Inwit. Nel merito, il giudice ha affermato che gli impianti di reti pubbliche di comunicazione elettronica sono opere di pubblica utilità ex lege e che l’operatore può assumere la qualifica di autorità espropriante. L’art. 44, comma 1-bis, d.lgs. 259/2003 consente di applicare la procedura espropriativa anche quando l’impianto sia già realizzato su un’area detenuta in forza di un accordo privatistico, sicché la vigenza del contratto di locazione non impedisce l’apposizione del vincolo. Il mutamento normativo intervenuto nel 2022 giustifica il diverso orientamento del Comune rispetto a precedenti determinazioni e non configura contraddittorietà né lesione di un legittimo affidamento, non potendo l’operatore confidare nell’immutabilità della disciplina normativa o della situazione esistente. Il tentativo di bonario componimento riguarda il prezzo della cessione bonaria alternativa al decreto di esproprio e costituisce condizione di procedibilità per l’emanazione del decreto di esproprio, non per la preliminare apposizione del vincolo; in ogni caso, Inwit aveva formulato un’offerta economica non accettata dai proprietari. Non è stato ravvisato sviamento, poiché l’espropriazione mirava ad acquisire un diritto reale stabile, funzionale alla continuità del servizio e alla pianificazione degli investimenti, e non a eludere il contratto di locazione. È stata respinta anche la censura di difetto di istruttoria e motivazione, poiché la pubblica utilità dell’impianto deriva direttamente dalla legge e non richiede un’ulteriore specifica valutazione comunale. Quanto ai motivi aggiunti, la comunicazione impugnata non approvava alcun progetto definitivo, ma informava dell’avvenuta apposizione del vincolo e invitava a presentare osservazioni utili alla determinazione dell’indennità; il richiamo all’art. 17 d.P.R. 327/2001, se improprio, non rendeva illegittimo l’atto. Inwit non aveva inoltre dichiarato autonomamente la pubblica utilità, ma si era limitata a comunicare l’efficacia di una pubblica utilità già prevista ex lege. La disciplina ministeriale relativa agli impianti a uso esclusivamente privato non era applicabile. Le spese sono state compensate per la peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 51, comma 1, d.lgs. 259/2003

  gli impianti di reti di comunicazione elettronica ad uso pubblico ... presentano carattere di pubblica utilità ex lege

  La pubblica utilità degli impianti di reti pubbliche di comunicazione elettronica è direttamente stabilita dalla legge e non richiede un’ulteriore valutazione discrezionale dell’amministrazione in sede di apposizione del vincolo.

• art. 51, comma 3, d.lgs. 259/2003

  l’operatore, previa apposizione del vincolo preordinato all’esproprio ... può esperire la procedura per l’emanazione del decreto di esproprio

  L’operatore di rete pubblica può agire quale autorità espropriante dopo l’apposizione del vincolo; il previo tentativo di bonario componimento riguarda il prezzo della cessione e costituisce condizione per l’emanazione del decreto di esproprio, non per l’apposizione del vincolo.

• art. 44, comma 1-bis, d.lgs. 259/2003

  Le disposizioni dell’articolo 51, comma 3, sono applicabili anche nei casi in cui gli impianti ... risultino già realizzate su beni immobili detenuti dagli operatori in base ad accordi di natura privatistica

  La procedura espropriativa può essere attivata anche per impianti già realizzati e detenuti in forza di un contratto o altro accordo privatistico; la disponibilità derivante dalla locazione non preclude l’acquisizione di un diritto reale stabile.

• art. 43, comma 4, d.lgs. 259/2003

  sono assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria

  Le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione elettronica sono assimilate alle opere di urbanizzazione primaria e sono quindi compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica.

• art. 3, comma 1, lett. b), d.P.R. 327/2001

  Consente di qualificare l’operatore privato cui la legge attribuisce il potere espropriativo come autorità espropriante.

• art. 17 d.P.R. 327/2001

  La comunicazione impugnata è stata considerata informativa dell’avvenuta apposizione del vincolo e funzionale alla presentazione di osservazioni sull’indennità, nonostante il richiamo alla disposizione e l’assenza di un progetto definitivo da approvare.

• art. 51, comma 2, d.lgs. 259/2003

  Disciplina una fattispecie diversa, relativa agli impianti a uso esclusivamente privato dichiarabili di pubblica utilità con decreto ministeriale, non applicabile a un impianto di rete pubblica.

• art. 9 l.r. Lombardia n. 12/2005

  La censura di violazione della norma è stata respinta perché, per gli impianti la cui pubblica utilità è prevista ex lege, non era necessaria un’ulteriore motivazione comunale sull’interesse pubblico.

Massime di principio

• Gli impianti di reti pubbliche di comunicazione elettronica hanno carattere di pubblica utilità direttamente per legge; pertanto, in sede di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, l’amministrazione non deve svolgere un’ulteriore autonoma valutazione sull’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera.
• L’operatore di rete pubblica cui la legge attribuisce il potere espropriativo assume la qualifica di autorità espropriante e può promuovere la procedura prevista dal d.P.R. 327/2001 previa apposizione del vincolo da parte dell’autorità competente.
• L’art. 44, comma 1-bis, d.lgs. 259/2003 consente l’attivazione della procedura espropriativa anche quando l’impianto sia già realizzato e l’area sia detenuta in forza di un rapporto privatistico, poiché la locazione non preclude l’acquisizione di un diritto reale idoneo a garantire stabilità e continuità del servizio.
• Il tentativo di bonario componimento previsto dall’art. 51, comma 3, d.lgs. 259/2003 concerne il prezzo della cessione bonaria e costituisce condizione di procedibilità per l’emanazione del decreto di esproprio, non per la preliminare apposizione del vincolo preordinato all’esproprio.
• L’affidamento del privato non può fondarsi sulla pretesa immutabilità della legislazione o della situazione giuridica esistente; l’introduzione di una disciplina che consente l’espropriazione anche in presenza di un contratto di locazione può giustificare il mutamento dell’orientamento amministrativo senza determinare contraddittorietà o lesione del legittimo affidamento.
• Una comunicazione dell’operatore che si limiti a informare dell’avvenuta apposizione del vincolo e a sollecitare osservazioni sulla determinazione dell’indennità non costituisce approvazione di un progetto definitivo né autonoma dichiarazione di pubblica utilità, anche se richiama impropriamente l’art. 17 d.P.R. 327/2001.

Come è indicizzato