Sentenza n. 60/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente aveva chiesto l'autorizzazione paesaggistica semplificata per sostituire gli infissi interni ed esterni di un palazzo adiacente al Duomo di Messina, mantenendo forma, geometria, dimensioni, aspetto visivo e colore degli elementi preesistenti, ma utilizzando infissi interni e oscuranti in alluminio a taglio termico con vetri camera basso emissivi, per ragioni di sicurezza ed efficientamento energetico. La Soprintendenza aveva rilasciato l'autorizzazione subordinandola alla realizzazione degli oscuranti esterni in legno. In appello sono stati dedotti errori della sentenza del TAR, travisamento ed erronea motivazione, con riproposizione dei motivi di primo grado relativi alla violazione dell'art. 10-bis della l. 241/1990, dell'art. 2 del d.P.R. 31/2017, dell'art. 2 della l.r. Sicilia 5/2019, allegato A, lett. A.2, dell'art. 146 del d.lgs. 42/2004 e degli artt. 3, 42 e 97 Cost., nonché al difetto di motivazione, alla mancata ponderazione degli interessi e all'eccesso di potere. È stata inoltre contestata la motivazione del TAR sull'art. 142, comma 2, del d.lgs. 42/2004. La censura decisiva riguardava l'omessa comunicazione del preavviso di rigetto: secondo l'appellante, la prescrizione non era automaticamente imposta dalla disciplina paesaggistica o urbanistica, ma costituiva l'esito di una valutazione tecnico-discrezionale di compatibilità paesaggistica, sostanzialmente impeditiva dell'intervento progettato.

La decisione

Il CGARS ha applicato il principio della ragione più liquida e ha esaminato prioritariamente la censura relativa alla violazione dell'art. 10-bis della l. 241/1990, ritenendola fondata e assorbente. Ha riformato la sentenza del TAR e accolto il ricorso di primo grado, annullando il provvedimento impugnato nei limiti dell'interesse azionato. Il Collegio ha ritenuto che la valutazione della Soprintendenza fosse una valutazione di compatibilità paesaggistica tecnico-discrezionale ai sensi dell'art. 146 del d.lgs. 42/2004, sia perché l'autorizzazione era stata formalmente adottata ai sensi di tale disposizione, sia perché la prescrizione non era collegata a un divieto specifico e automatico contenuto nelle norme di tutela. Il livello di tutela 1 del Piano paesaggistico rinviava infatti ai procedimenti autorizzatori dell'art. 146, mentre le norme del Piano paesaggistico e l'art. 32 delle NTA del PRG non vietavano espressamente l'impiego dell'alluminio né imponevano in modo automatico l'uso del materiale originario. La prescrizione, inoltre, rendeva sostanzialmente non realizzabile l'intervento progettato, anche in relazione alla finalità di efficientamento energetico, sicché l'autorizzazione formalmente favorevole doveva essere considerata sostanzialmente negativa nella parte prescrittiva. Ne conseguiva l'applicabilità dell'art. 146, comma 8, del d.lgs. 42/2004 e dell'art. 10-bis della l. 241/1990. Il TAR aveva erroneamente escluso il vizio partecipativo ritenendo vincolata la prescrizione e inutile l'apporto del privato, senza individuare la specifica norma da cui sarebbe derivato il divieto dell'alluminio. Le ulteriori censure sono rimaste assorbite. Le spese del grado sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto è necessario quando l'amministrazione si appresta ad adottare una determinazione sostanzialmente negativa e l'apporto partecipativo può incidere sull'esito della valutazione; non può essere escluso qualificando come vincolata una prescrizione che deriva da una valutazione tecnico-discrezionale.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  La valutazione di compatibilità paesaggistica, quando non discende da un divieto specifico e automatico del piano, ha natura tecnico-discrezionale e deve rispettare le garanzie partecipative richiamate dal comma 8.

• art. 146, comma 8, d.lgs. 42/2004

  Il parere negativo di compatibilità paesaggistica e di conformità al piano deve essere preceduto dalla comunicazione del preavviso di provvedimento negativo ai sensi dell'art. 10-bis della l. 241/1990; la regola opera anche quando l'esito formalmente favorevole è subordinato a condizioni che rendono non realizzabile l'intervento.

• art. 16 delle Norme di attuazione del Piano paesaggistico dell'Ambito 9 della Provincia di Messina

  La disposizione rimette all'adeguamento degli strumenti urbanistici comunali la regolazione dei materiali da utilizzare nei prospetti degli edifici affacciati su spazio pubblico e non stabilisce direttamente il divieto di materiali diversi da quelli originari.

• art. 20 delle Norme di attuazione del Piano paesaggistico dell'Ambito 9 della Provincia di Messina

  Il livello di tutela paesaggistica 1 si attua attraverso i procedimenti autorizzatori dell'art. 146 del d.lgs. 42/2004, confermando la natura valutativa del procedimento.

• art. 21 delle Norme di attuazione del Piano paesaggistico dell'Ambito 9 della Provincia di Messina

  Gli obiettivi di recupero e restauro delle architetture storiche non impongono necessariamente l'impiego dei materiali originari in assenza di una specifica prescrizione normativa.

• art. 32 delle NTA del PRG del Comune di Messina

  Il rispetto delle caratteristiche tipologiche relative all'epoca, allo stile e alla tecnologia dell'immobile non equivale, di per sé, a un divieto dell'utilizzo dell'alluminio, se la norma non individua espressamente tale divieto.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  La disposizione è stata applicata in sede cautelare per accogliere la domanda dell'appellante limitatamente alle opere dichiarate già installate.

• art. 73 c.p.a.

  La questione sulla tempestività della memoria difensiva dell'amministrazione è stata sollevata dall'appellante ma non è stata esaminata, essendo rimasta assorbita.

Massime di principio

• Quando l'amministrazione rilascia un'autorizzazione paesaggistica formalmente favorevole subordinandola a una prescrizione che rende sostanzialmente non realizzabile l'intervento progettato, tale prescrizione integra un esito sostanzialmente negativo e deve essere preceduta dal preavviso di rigetto previsto dall'art. 10-bis della l. 241/1990, in collegamento con l'art. 146, comma 8, del d.lgs. 42/2004.
• La prescrizione paesaggistica non può essere qualificata come vincolata, con conseguente esclusione del preavviso di rigetto, se l'amministrazione non individua una specifica disposizione del piano paesaggistico o della disciplina urbanistica che imponga automaticamente il contenuto della prescrizione.
• Il rinvio, operato da un piano paesaggistico, ai procedimenti autorizzatori dell'art. 146 del d.lgs. 42/2004 conferma che la compatibilità dell'intervento deve essere valutata nell'ambito di un procedimento tecnico-discrezionale, nel quale l'apporto partecipativo dell'interessato non può essere escluso in via automatica.
• Gli obiettivi generali di tutela e valorizzazione del patrimonio storico-paesaggistico non equivalgono, in assenza di una previsione espressa, a un divieto automatico di utilizzare materiali diversi da quelli originari; l'amministrazione deve motivare specificamente la scelta prescrittiva e il suo rapporto con la disciplina applicabile.
• Il principio della ragione più liquida consente al giudice amministrativo di esaminare prioritariamente il motivo idoneo, da solo, a definire la controversia, quando non vi siano questioni preliminari capaci di impedire la decisione di merito.

Come è indicizzato