Sentenza n. 911/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il regolamento comunale e gli atti presupposti deducendo, anzitutto, l’assenza di una valida base normativa per le limitazioni alle locazioni turistiche brevi, l’inconferenza dei richiami al d.lgs. n. 42/2004, al d.lgs. n. 222/2016, al Regolamento UE 2024/1028 e al d.l. n. 145/2023, nonché la violazione dei principi eurounitari di concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione, necessità e proporzionalità. Ha sostenuto che il contingentamento delle locazioni brevi nel centro storico UNESCO sarebbe inefficace e discriminatorio rispetto alle strutture alberghiere, lesivo della libertà di iniziativa economica e del diritto di proprietà, nonché estraneo ai poteri urbanistici comunali e all’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001. Sono stati dedotti anche difetto di motivazione e di istruttoria, mancato contraddittorio con gli interessati e contrasto dell’art. 59 l.r. Toscana n. 61/2024 con gli artt. 41, 42 e 117 Cost. Il secondo motivo ha censurato specifiche disposizioni regolamentari: la durata quinquennale dell’autorizzazione; la decadenza per mancato esercizio dell’attività per oltre dodici mesi e per violazione di determinate prescrizioni; il requisito della superficie minima degli alloggi; l’obbligo di indicare fasce orarie di arrivo e partenza rispettose della quiete; l’assenza di una disciplina espressa per la sostituzione delle autorizzazioni decadute; la facoltà comunale di introdurre ulteriori limiti in futuro; il regime sanzionatorio; la decorrenza retroattiva e il regime transitorio del regolamento. Il terzo motivo ha riproposto i vizi di motivazione e istruttoria con riguardo agli effetti delle misure e alla loro idoneità a perseguire gli obiettivi dichiarati. La ricorrente ha inoltre sollecitato il giudice a sollevare questione di legittimità costituzionale dell’art. 59 e di altre disposizioni della legge regionale.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto decisiva la sentenza della Corte costituzionale n. 186/2025, che ha riconosciuto la legittimità dell’art. 59 l.r. Toscana n. 61/2024, collocandone la disciplina prevalentemente nelle materie del turismo e del governo del territorio e riconoscendo la possibilità di conformare il diritto di proprietà quanto alla destinazione dell’immobile a locazione turistica breve. Il regime autorizzatorio comunale è stato ritenuto fondato direttamente sull’art. 59 l.r. n. 61/2024, quale attuazione dell’art. 9 della direttiva 2006/123/CE, e giustificato da motivi imperativi di interesse generale: tutela e corretta fruizione del patrimonio storico-artistico, preservazione del tessuto sociale, equilibrio tra offerta abitativa e ricettiva, disponibilità di alloggi per locazioni di lunga durata e gestione sostenibile dell’overtourism. Il contingentamento delle autorizzazioni nel centro storico, parametrato agli immobili già destinati alla locazione breve al 31 dicembre 2024, è stato ritenuto consentito dall’art. 11 della direttiva 2006/123/CE e proporzionato agli obiettivi perseguiti. Il richiamo ad altre disposizioni normative nella delibera è stato considerato non attributivo del potere, ma meramente descrittivo o rafforzativo, senza incidenza sulla validità dell’atto, essendo sufficiente la base normativa costituita dall’art. 59 l.r. n. 61/2024. Il giudice ha escluso la violazione dell’art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001, ritenendo che la disciplina statale e regionale consenta agli strumenti urbanistici comunali di introdurre condizioni, limitazioni e, in casi determinati, divieti specifici ai mutamenti di destinazione d’uso, purché sorretti da esigenze oggettive e adeguatamente motivati. Le scelte comunali sono state qualificate come espressione di ampia discrezionalità amministrativa e tecnica, sindacabile soltanto per carente istruttoria, inattendibilità dei dati, manifesta irragionevolezza o abnormità. I dati statistici sulla concentrazione dei posti letto e delle locazioni brevi nell’area UNESCO sono stati ritenuti sufficienti a dimostrare la plausibilità e proporzionalità dell’intervento. La durata quinquennale dell’autorizzazione è stata ritenuta legittima sia perché il numero dei titoli è contingentato, sia perché consente il monitoraggio e l’eventuale adeguamento delle misure senza consolidare indefinitamente le posizioni esistenti. Le censure sulla decadenza, sui requisiti dimensionali e sui criteri di esercizio sono state in parte ritenute infondate e in parte inammissibili per carenza di interesse attuale; le prescrizioni regolamentari sono state ricondotte a obblighi già previsti dalla legge o da fonti secondarie. È stata ritenuta sufficiente la possibilità di disciplinare con la successiva procedura selettiva il rilascio delle autorizzazioni resesi disponibili. Le censure contro future e ipotetiche limitazioni comunali e contro le sanzioni non ancora applicate sono state dichiarate inammissibili per difetto di interesse; comunque, il regime sanzionatorio è stato ritenuto sufficientemente tipizzato. Le doglianze sul regime transitorio sono state in parte dichiarate inammissibili e in parte respinte, poiché le prescrizioni dell’art. 7 riproducono obblighi già vigenti e sono quindi applicabili anche alle attività preesistenti. La questione di legittimità costituzionale è stata dichiarata manifestamente infondata, in quanto riguardante profili già esaminati e risolti dalla Corte costituzionale. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 59 l.r. Toscana n. 61/2024

  criteri e limiti specifici per lo svolgimento, con finalità turistiche, delle attività di locazione breve; autorizzazione di durata quinquennale per ciascuna unità immobiliare; possibilità di stabilire un limite massimo di autorizzazioni per determinate zone omogenee

  È la norma attributiva del potere regionale e comunale di regolamentare le locazioni turistiche brevi, istituire un regime autorizzatorio quinquennale e contingentare le autorizzazioni; la disciplina è riconducibile alle materie del turismo e del governo del territorio ed è compatibile con la direttiva 2006/123/CE.

• art. 9 direttiva 2006/123/CE

  non discriminatorio, giustificato da un motivo imperativo di interesse generale e proporzionato

  Consente un regime autorizzatorio per le attività di servizi quando ricorrono motivi imperativi di interesse generale e la misura è non discriminatoria e proporzionata.

• art. 11 direttiva 2006/123/CE

  l'autorizzazione ha una durata limitata quando il numero di autorizzazioni disponibili è limitato da un motivo imperativo di interesse generale o quando una durata limitata è giustificata da un motivo imperativo di interesse generale

  Giustifica la durata quinquennale dell’autorizzazione, sia per il contingentamento numerico, sia per l’esigenza di monitorare e adeguare nel tempo la disciplina.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Impone una procedura selettiva per l’assegnazione delle autorizzazioni disponibili quando il loro numero è limitato; tale procedura può essere disciplinata nell’atto di indizione, anche per le autorizzazioni resesi disponibili a seguito di decadenza.

• art. 19 d.lgs. n. 59/2010

  Stabilisce la regola della durata illimitata dell’autorizzazione, fatte salve le eccezioni derivanti dal contingentamento o da motivi imperativi di interesse generale; consente inoltre decadenza, sospensione o revoca quando vengono meno le condizioni cui è subordinato il titolo.

• art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001

  il mutamento della destinazione d'uso della singola unità immobiliare all'interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito [...] ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni

  La facoltà comunale di fissare specifiche condizioni comprende, in presenza di esigenze oggettive e motivate di governo del territorio, limitazioni e anche divieti specifici al mutamento di destinazione d’uso.

• art. 13-ter d.l. n. 145/2023, convertito dalla l. n. 191/2023

  Disciplina profili di sicurezza, trasparenza e identificazione delle locazioni brevi; non esclude né assorbe la distinta disciplina regionale fondata sull’art. 59 l.r. Toscana n. 61/2024.

• art. 52 d.lgs. n. 42/2004

  Il richiamo nella delibera comunale non costituisce la base attributiva del potere regolamentare, ma segnala la più ampia cornice di tutela dei valori storici, artistici e paesaggistici.

• art. 1, comma 4, d.lgs. n. 222/2016

  È stato richiamato come disposizione relativa ai poteri comunali di tutela del patrimonio culturale, non quale fondamento diretto del regime autorizzatorio delle locazioni brevi.

• art. 844 c.c.

  Le prescrizioni sulla quiete e sulle fasce orarie di arrivo e partenza richiamano gli ordinari limiti alle immissioni e i rapporti di vicinato applicabili agli immobili residenziali.

• art. 109 T.U.L.P.S.

  La previsione regolamentare sull’identificazione degli ospiti e sulle comunicazioni alla Questura riproduce obblighi già previsti per i gestori di strutture ricettive.

• art. 24, comma 5-bis, d.P.R. n. 380/2001

  Prevede un regime transitorio che consente, a determinate condizioni, la conformità igienico-sanitaria di alloggi monostanza con superficie inferiore ai parametri ordinari, fino al limite minimo di 20 mq per una persona.

• art. 41 Cost.

  Non impedisce limitazioni all’attività economica privata quando siano giustificate da motivi imperativi di interesse generale e rispettino proporzionalità e ragionevolezza.

• art. 42 Cost.

  La destinazione dell’immobile a locazione turistica breve non costituisce elemento essenziale del diritto di proprietà e può essere oggetto di conformazione amministrativa, senza integrare espropriazione.

• art. 117, comma 2, lett. l), Cost.

  La disciplina regionale e comunale esaminata non invade la competenza statale in materia di ordinamento civile, poiché regola profili amministrativi, turistici e urbanistici dell’attività.

• art. 117, comma 2, lett. p), Cost.

  Riconduce alla competenza statale la determinazione delle funzioni fondamentali comunali, comprendenti la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale.

• art. 118 Cost.

  Il principio di sussidiarietà verticale giustifica l’attribuzione del governo di fenomeni territorialmente differenziati al livello regionale o comunale più adeguato.

• art. 21 della Disciplina del P.I.T.

  È richiamato in relazione alla conformazione degli strumenti urbanistici comunali al piano di indirizzo territoriale.

• art. 19, commi 6 e 7, l.r. Toscana n. 65/2014

  Disciplina l’efficacia degli strumenti urbanistici approvati a seguito della pubblicazione dell’avviso sul BURT.

• Corte costituzionale, sentenza n. 186/2025

  Ha ritenuto non fondate o inammissibili le questioni relative all’art. 59 l.r. Toscana n. 61/2024, riconoscendo la competenza regionale e locale a regolare le locazioni brevi e la compatibilità della disciplina con i parametri costituzionali ed europei.

Massime di principio

• La disciplina delle locazioni turistiche brevi può essere regolata a livello regionale e comunale quando l’intervento persegua finalità di turismo sostenibile, governo del territorio, tutela del patrimonio storico-artistico, preservazione del tessuto sociale e incremento dell’offerta di alloggi per la locazione stabile, trattandosi di interessi riconducibili a motivi imperativi di interesse generale.
• Un Comune capoluogo di provincia può sottoporre le locazioni turistiche brevi a un regime autorizzatorio preventivo e contingentare il numero delle autorizzazioni in determinate zone, purché la misura sia non discriminatoria, motivata, proporzionata e fondata su dati idonei a dimostrare le specifiche criticità territoriali.
• La destinazione di un immobile residenziale a locazione turistica breve non costituisce elemento essenziale del diritto di proprietà; il divieto o la limitazione dell’insediamento di nuove attività può quindi avere natura conformativa e non espropriativa, se lascia al proprietario possibilità alternative di utilizzazione del bene.
• La durata limitata dell’autorizzazione è compatibile con la direttiva 2006/123/CE quando il numero dei titoli è contingentato o quando la durata limitata è necessaria per monitorare un fenomeno evolutivo e consentire l’adeguamento delle politiche pubbliche; il termine quinquennale può essere ragionevole se consente la programmazione degli investimenti senza consolidare definitivamente le posizioni esistenti.
• Le scelte comunali di regolazione dell’overtourism, fondate su valutazioni urbanistiche, economiche, sociali e statistiche, esprimono ampia discrezionalità amministrativa e tecnica. Il sindacato giurisdizionale verifica la corretta acquisizione dei fatti, l’attendibilità dell’istruttoria, la proporzionalità e l’assenza di manifesta irragionevolezza o abnormità, senza sostituire la scelta amministrativa con una diversa valutazione meramente opinabile.
• Quando il numero delle autorizzazioni è contingentato, la disciplina delle modalità di assegnazione dei titoli resisi disponibili per decadenza può essere stabilita nell’atto di indizione della procedura selettiva, nel rispetto dei principi di parità di trattamento e trasparenza; l’assenza di una disciplina dettagliata nel regolamento non determina di per sé illegittimità.

Come è indicizzato