Sentenza n. 5446/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego dell’ADM, chiedendo di poter sospendere il pagamento del canone di proroga tecnica oppure di corrisponderlo nella misura di 2.800 euro mensili, richiamando le misure cautelari adottate dal Consiglio di Stato in favore di altri concessionari e la pendenza di questioni pregiudiziali dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea. Ha dedotto, in primo luogo, violazione degli artt. 3 e 97 Cost., degli artt. 1 e 3 l. n. 241/1990 e della disciplina legislativa sulle proroghe delle concessioni Bingo, nonché eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti, illogicità manifesta, travisamento, contraddittorietà e disparità di trattamento. La ricorrente ha contestato, in particolare, la disparità rispetto ai concessionari destinatari delle ordinanze cautelari del Consiglio di Stato, ai quali era stata consentita la corresponsione di un canone ridotto, e ha censurato l’ulteriore proroga onerosa prevista dalla legge di bilancio 2023, con maggiorazione del 15% e senza un termine effettivo per l’avvio delle gare. In secondo luogo, ha dedotto la violazione dell’art. 10-bis l. n. 241/1990 e il difetto di istruttoria, per la mancata comunicazione del preavviso di rigetto. Il TAR ha precisato che la domanda non mirava a eliminare integralmente il canone o a sottrarsi al rapporto concessorio, ma a ottenere modalità provvisorie di pagamento e il riequilibrio economico del rapporto in relazione alle condizioni concrete dell’esercizio e alla proroga legislativa.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. Il TAR ha ritenuto decisiva la sopravvenuta sentenza della Corte di giustizia del 20 marzo 2025, cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22, interpretata alla luce delle sentenze del Consiglio di Stato che ne avevano fatto applicazione. Le concessioni Bingo prorogate dopo la scadenza del termine di recepimento della direttiva 2014/23/UE rientrano nell’ambito della direttiva e le modifiche delle concessioni devono essere valutate secondo l’art. 43 della direttiva. La proroga tecnica onerosa prevista dall’art. 1, commi 123-125, l. n. 197/2022 non rientra nelle ipotesi derogatorie che consentono modifiche senza una nuova gara: manca una clausola originaria, non risultano le condizioni relative al subentro o a circostanze imprevedibili e la proroga onerosa costituisce una modifica sostanziale; inoltre, il valore della modifica supera le soglie previste. È stata quindi disapplicata, per contrasto con il diritto dell’Unione, la disciplina nazionale nella parte relativa alla proroga dal 31 marzo 2023 al 31 dicembre 2024 e alla maggiorazione del 15% del canone. Per effetto della disapplicazione è stata ritenuta illegittima in via derivata la nota ADM impugnata, che ha applicato tale disciplina, e la nota è stata annullata. Il TAR ha tuttavia escluso che l’illegittimità della proroga comporti l’esonero dal pagamento di qualsiasi somma: l’esercizio del gioco ha prodotto un’utilità per il concessionario e occorre evitare un indebito vantaggio. L’ADM dovrà pertanto rideterminare, anche provvisoriamente, l’indennità dovuta per il periodo dal 31 marzo 2023 al 31 dicembre 2024, mediante valutazione discrezionale e istruttoria, tenendo conto dei fatturati effettivi, dei vantaggi derivanti dall’assegnazione senza gara e dei sacrifici imposti, tra cui il mancato trasferimento dei locali. Il motivo relativo al preavviso di rigetto e gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e novità della controversia.

Norme richiamate

• art. 1, comma 636, l. n. 147/2013

  2.800 euro per ogni mese o frazione di mese superiore a quindici giorni; 1.400 euro per ogni frazione di mese inferiore a quindici giorni

  Disciplina originaria della proroga tecnica onerosa delle concessioni Bingo, richiamata come parametro del precedente regime di canone.

• art. 1, comma 934, lett. a), n. 1), l. n. 208/2015

  5.000 euro per ogni mese o frazione di mese superiore a quindici giorni; 2.500 euro per ogni frazione di mese inferiore a quindici giorni

  Ha incrementato il canone di proroga e posticipato l’avvio della gara.

• art. 1, comma 1047, lett. a), l. n. 205/2017

  7.500 euro per ogni mese o frazione di mese superiore a quindici giorni; 3.500 euro per ogni frazione di mese inferiore a quindici giorni

  Ha ulteriormente prorogato il termine per l’avvio della gara e aumentato il canone; la sua compatibilità eurounitaria è stata esaminata dalla Corte di giustizia e dal Consiglio di Stato.

• art. 1, commi 123-125, l. n. 197/2022

  ulteriore proroga onerosa fino al 31 dicembre 2024 e maggiorazione del 15% del canone

  Disposizioni disapplicate dal TAR, in quanto incompatibili con l’art. 43 della direttiva 2014/23/UE nella parte in cui prorogano le concessioni senza nuova gara e fissano un canone rigido e non parametrato al fatturato.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La relativa censura, concernente l’omesso preavviso di rigetto, è stata assorbita in ragione dell’accoglimento per contrasto della disciplina applicata con il diritto dell’Unione.

• art. 43 direttiva 2014/23/UE

  disciplina le ipotesi in cui possono essere apportate modifiche alle concessioni senza ricorrere a un nuovo procedimento di gara

  Le deroghe alla necessità di una nuova procedura selettiva sono di stretta interpretazione. La proroga tecnica onerosa delle concessioni Bingo non rientra nelle ipotesi previste dai paragrafi 1 e 2; la modifica è sostanziale e il relativo valore supera le soglie applicabili.

• art. 267 TFUE

  Base del rinvio pregiudiziale effettuato dal Consiglio di Stato alla Corte di giustizia sulle proroghe delle concessioni Bingo.

• art. 5 direttiva 2014/23/UE

  Le concessioni Bingo rientrano nella nozione eurounitaria di concessione, in quanto attribuiscono il diritto di gestione dell’attività assumendo il rischio operativo.

• art. 8 direttiva 2014/23/UE

  Il valore della concessione deve essere calcolato in relazione al fatturato generato a beneficio del concessionario; tale valore rileva per verificare il superamento delle soglie dell’art. 43, paragrafo 2.

• artt. 49 e 56 TFUE

  Libertà fondamentali richiamate nei rinvii pregiudiziali, ma la Corte di giustizia ha individuato nella direttiva 2014/23/UE la disciplina specifica di riferimento.

Massime di principio

• Le concessioni di gestione del gioco Bingo prorogate o modificate dopo la scadenza del termine di recepimento della direttiva 2014/23/UE sono soggette alla disciplina eurounitaria sulle concessioni, anche se l’affidamento originario è anteriore alla direttiva.
• La proroga legislativa di una concessione costituisce una modifica del rapporto concessorio e, in assenza dei presupposti tassativi dell’art. 43 della direttiva 2014/23/UE, non può essere disposta senza una nuova procedura selettiva.
• Una proroga onerosa che introduca condizioni che, se conosciute nella gara originaria, avrebbero potuto influenzare la partecipazione degli operatori costituisce una modifica sostanziale e non può beneficiare dell’eccezione per modifiche non sostanziali.
• Il contrasto tra una disciplina nazionale di proroga e la direttiva 2014/23/UE impone al giudice nazionale di non applicare la norma interna incompatibile e comporta l’illegittimità derivata del provvedimento amministrativo che vi abbia dato pedissequa applicazione.
• L’illegittimità della proroga della concessione non esonera automaticamente l’esercente dal pagamento di qualsiasi somma per il periodo di esercizio: l’amministrazione deve determinare un’indennità evitando sia l’indebito arricchimento del privato sia una quantificazione rigida e forfetaria.
• L’indennità per l’esercizio della concessione in assenza di un valido titolo di proroga deve essere determinata con valutazione discrezionale e istruttoria, considerando almeno il fatturato effettivo, i vantaggi derivanti dall’esercizio senza l’alea della gara e gli svantaggi sopportati dal concessionario.

Come è indicizzato