Cassazione Civile, Ordinanza n. 34751/2024 del 28/12/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce dopo la scadenza di un contratto di locazione di immobili appartenenti a un fondo immobiliare chiuso, già utilizzati da amministrazioni pubbliche. La società proprietaria e gestore del fondo ha impugnato davanti al giudice amministrativo una nota dell'Agenzia del Demanio con cui l'amministrazione occupante, ritenendo dovuta solo un'indennità di occupazione calcolata sul canone legale ridotto del 15%, senza aggiornamenti ISTAT, penali, oneri e maggiorazioni contrattuali, comunicava anche la rideterminazione dei conteggi e l'intenzione di ripetere le somme versate in eccedenza. I Ministeri e l'Agenzia hanno proposto regolamento preventivo di giurisdizione sostenendo che la lite appartenesse al giudice ordinario, perché la pretesa riguarda un diritto soggettivo di credito derivante da contratto di locazione disciplinato dal diritto privato. La società resistente ha invece sostenuto la giurisdizione amministrativa, richiamando anche la possibile natura di accordo sostitutivo di provvedimento dell'Accordo di indennizzo e l'incidenza di norme speciali sul regime della spending review. I motivi decisivi esaminati dalla Corte riguardano quindi la corretta individuazione del petitum sostanziale e del titolo della pretesa, nonché la qualificazione della controversia come disputa su diritti derivanti da locazione o come questione di esercizio di potere pubblicistico.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il regolamento preventivo di giurisdizione e ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. Ha ritenuto che il petitum sostanziale fosse l'accertamento dell'esatto importo dell'indennità dovuta per l'occupazione sine titulo di immobili dopo la scadenza del contratto di locazione, indennità determinabile esclusivamente sulla base del contratto e delle norme di legge che vi incidono direttamente. Le note dell'Agenzia del Demanio sono state considerate meri atti di comunicazione dell'interpretazione ritenuta dall'amministrazione, privi di efficacia autoritativa o conformativa del rapporto. La Corte ha escluso la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, osservando che la controversia non aveva ad oggetto l'interpretazione o l'esecuzione di un preteso accordo sostitutivo di provvedimento, ma solo la determinazione di un credito da locazione regolato iure privatorum. Le spese del regolamento sono state rimandate al giudizio di merito.

Norme richiamate

• art. 380 bis.1 c.p.c.

  richiamato come base del deposito della memoria e della trattazione camerale

• art. 133, comma 1, lettera a), n. 2), c.p.a.

  invocato dalla parte resistente per sostenere la giurisdizione esclusiva amministrativa, ma ritenuto non applicabile alla lite in esame

• art. 11, comma 5, L. 241/1990

  invocato dalla parte resistente in relazione a un presunto accordo sostitutivo di provvedimento, ma la Corte ha escluso che l'oggetto della controversia riguardasse l'interpretazione o l'esecuzione di tale accordo

• d.l. 25 settembre 2001 n. 351 conv. in L. 23 novembre 2001 n. 410

  richiamato quale fonte normativa del contesto di privatizzazione e del rapporto locatizio su cui si innesta la controversia

• art. 4, comma 2-septies, d.l. n. 351/2001 conv. in L. n. 410/2001

  menzionato tra le disposizioni speciali controverse sul calcolo dell'indennità di occupazione

• art. 3, commi 1, 4 e 8, d.l. 6 luglio 2012 n. 95 conv. in L. 7 agosto 2012 n. 135

  richiamato tra le norme speciali controverse sulla determinazione dell'indennità e sull'eventuale spending review

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo occorre avere riguardo al petitum sostanziale, individuato in base alla causa petendi e alla natura della posizione giuridica dedotta, non alla sola qualificazione attribuita dalle parti.
• Quando la controversia riguarda diritti di credito nascenti da un contratto di locazione stipulato iure privatorum, la posizione è di diritto soggettivo e la giurisdizione appartiene al giudice ordinario, anche se una parte è una pubblica amministrazione.
• Le comunicazioni dell'amministrazione con cui si espone l'interpretazione ritenuta corretta delle norme applicabili e si ricalcola l'importo dovuto non assumono valore provvedimentale né sono idonee a conformare il rapporto negoziale, se il rapporto è integralmente disciplinato dal diritto privato.
• L'eventuale incidenza di norme speciali sul contratto o sul calcolo dell'indennità non trasforma di per sé la controversia in materia di interessi legittimi, se la lite resta centrata sulla determinazione di un credito contrattuale.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa non si radica per il solo fatto che siano discussi atti o accordi collegati a un'operazione pubblicistica, se il concreto oggetto del giudizio non è l'interpretazione o l'esecuzione di quel potere o accordo ma la quantificazione di un'obbligazione privatistica.

Come è indicizzato