Parere n. 327/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Diniego dell'indennità supplementare al militare in congedo

Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da un appuntato in congedo dell'Arma dei Carabinieri contro il Ministero della difesa. Il ricorrente ha impugnato il diniego dell'indennità supplementare prevista dall'art. 1914 del Codice dell'ordinamento militare, come modificato dalla legge di bilancio 2023, nonché il successivo rigetto dell'istanza di riesame.

Premesse e precedente contenzioso

Il ricorrente aveva prestato servizio nell'Arma dei Carabinieri dal 1996 al 1° maggio 2012 ed era poi transitato nei ruoli civili della difesa dopo il congedo dal servizio militare permanente per motivi di salute. In precedenza aveva già chiesto la corresponsione dell'indennità supplementare o, in subordine, la restituzione dei contributi obbligatori versati al fondo previdenziale di appartenenza.

Il precedente diniego era stato impugnato con ricorso straordinario, respinto con decreto del Presidente della Repubblica del 18 maggio 2022, adottato in recepimento del parere della Sezione I n. 441/2022 del 24 febbraio 2022. Dopo l'entrata in vigore della legge n. 197/2022, il ricorrente ha presentato una nuova istanza, sostenendo che il mutato quadro normativo consentisse il riconoscimento della prestazione. L'istanza e la successiva richiesta di riesame sono state respinte.

Domande e motivi del ricorso

Il ricorrente ha impugnato i due dinieghi deducendo violazione di legge ed eccesso di potere. Il motivo sostanziale consisteva nella diversa interpretazione della clausola della legge n. 197/2022 che estende le nuove disposizioni a coloro per i quali, alla data di entrata in vigore della legge, risultava pendente un giudizio o era stata emessa una sentenza non ancora passata in giudicato.

Nel ricorso è stata inoltre formulata una domanda di riconoscimento diretto del diritto all'indennità supplementare o, in subordine, alla restituzione dei contributi obbligatori versati durante il servizio nell'Arma dei Carabinieri, oltre agli interessi legali.

Quadro normativo sopravvenuto

La legge 29 dicembre 2022, n. 197, art. 1, commi 651 e seguenti, ha modificato gli artt. 1913, 1914 e 1917 ss. del d.lgs. n. 66/2010.

La modifica più rilevante dell'art. 1914 ha eliminato, quale requisito per l'attribuzione dell'indennità supplementare, la contestuale maturazione del diritto a pensione al momento della cessazione dal servizio. Nel testo novellato, l'indennità spetta al personale militare iscritto da almeno sei anni ai fondi previdenziali indicati dall'art. 1913 che cessa dal servizio.

Il comma 653 stabilisce che il diritto alle prestazioni previste dagli artt. 1914, 1917 e 1917-bis del Codice dell'ordinamento militare decorre dalla data di entrata in vigore del Codice. Il comma 654 prevede l'applicazione delle disposizioni anche a coloro per i quali, alla data di entrata in vigore della legge, era ancora pendente un giudizio o era stata emessa una sentenza non ancora passata in giudicato.

Inammissibilità della domanda di riconoscimento diretto

Il Consiglio di Stato ha dichiarato inammissibile la domanda diretta a ottenere il riconoscimento dell'indennità, la restituzione dei contributi e gli interessi.

L'art. 8 del d.P.R. n. 1199/1971 configura il ricorso straordinario come rimedio per motivi di legittimità contro atti amministrativi definitivi. Il suo oggetto tipico è l'annullamento dell'atto impugnato; non possono quindi essere esercitate autonome azioni di accertamento o di condanna.

Il parere richiama, sul punto, precedenti della Sezione I, secondo cui la domanda di accertamento è estranea al petitum deducibile nel ricorso straordinario. La domanda avrebbe potuto essere valutata soltanto nei limiti in cui fosse stata funzionale all'esame della legittimità dei provvedimenti impugnati.

Esame della questione transitoria

Nel merito, il ricorso è stato ritenuto infondato. Il Consiglio di Stato ha considerato decisivo il fatto che, alla data di entrata in vigore della legge n. 197/2022, la posizione del ricorrente era già stata definita con il decreto presidenziale del 18 maggio 2022.

La clausola transitoria del comma 654 riguarda i giudizi ancora pendenti e le sentenze non ancora passate in giudicato. Il precedente ricorso straordinario del ricorrente non rientrava in nessuna delle due categorie, poiché era stato concluso da un decreto presidenziale adottato in recepimento del parere del Consiglio di Stato.

Il Ministero aveva sostenuto che la novella non potesse incidere sulle controversie già definitivamente concluse, richiamando l'intangibilità del giudicato quale elemento essenziale del sistema di tutela giurisdizionale. Il Collegio ha condiviso nella sostanza tale conclusione, ritenendo esclusa la posizione del ricorrente dall'ambito soggettivo della disciplina sopravvenuta.

Natura del ricorso straordinario

Il Collegio ha ricordato che il ricorso straordinario è l'unico rimedio espressamente inserito nel sistema del processo amministrativo dall'art. 7, comma 8, del d.lgs. n. 104/2010, il quale lo ammette per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa.

Sono stati richiamati gli elementi che hanno determinato una tendenziale giurisdizionalizzazione dell'istituto: la possibilità di sollevare questioni di legittimità costituzionale, la natura vincolante del parere del Consiglio di Stato, l'esperibilità del giudizio di ottemperanza, la ricorribilità per motivi di giurisdizione e la possibilità di sottoporre questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia dell'Unione europea.

Tali elementi non alterano, tuttavia, la qualificazione del ricorso straordinario come rimedio giustiziale di tipo amministrativo, alternativo a quello giurisdizionale, né ne ampliano l'oggetto oltre l'azione di annullamento. Il parere richiama anche l'Adunanza plenaria n. 11 del 7 maggio 2024, che ha ribadito tale qualificazione.

Conclusione

La Sezione ha espresso parere nel senso del rigetto del ricorso. La domanda di riconoscimento diretto del diritto è stata dichiarata inammissibile; la domanda di annullamento dei dinieghi è stata respinta perché la posizione del ricorrente era già stata definitivamente definita prima dell'entrata in vigore della novella e non rientrava quindi nella previsione transitoria della legge n. 197/2022.

È stato inoltre disposto l'oscuramento delle generalità e degli altri dati idonei a identificare il ricorrente e i terzi citati, ai sensi dell'art. 52 del d.lgs. n. 196/2003 e degli artt. 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679.