Sentenza n. 6957/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società concessionaria di uno stabilimento balneare aveva impugnato la nota comunale del 3 ottobre 2024 con cui le era stato chiesto il ripristino delle cabine dello stabilimento, crollate dopo una serie di mareggiate che avevano eroso l'arenile e compromesso le fondazioni e le strutture. Il TAR aveva annullato l'ordine, ritenendo che il crollo fosse stato provocato da eventi meteorologici straordinari e che la ricostruzione non rientrasse negli obblighi manutentivi del concessionario, trattandosi di un intervento riconducibile alla ristrutturazione edilizia e comunque spettante al concedente. Il Comune ha appellato tale statuizione sostenendo che l'art. 7, comma 1, lett. d), della concessione imponeva alla concessionaria di eseguire ogni intervento di manutenzione ordinaria e straordinaria necessario a conservare e salvaguardare il bene pubblico; che sul concessionario gravasse un obbligo rafforzato di custodia, conservazione e ripristino; che le mareggiate costituissero fenomeni tipici e prevedibili dell'ambiente costiero, rientranti nell'alea dell'attività balneare; che non fosse necessario accertare una colpa civilistica, poiché l'ordine di ripristino costituiva esercizio del potere di tutela del demanio; e che il TAR avesse erroneamente valorizzato l'art. 1588 c.c. e la responsabilità per eventi straordinari, anziché gli obblighi derivanti dal rapporto concessorio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Pur riconoscendo che la concessione poneva a carico della concessionaria gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria necessari alla conservazione del bene pubblico, il Collegio ha ritenuto decisiva la ricostruzione causale degli eventi. Dalla documentazione comunale, dalle ordinanze contingibili e urgenti e dal fonogramma dei Vigili del fuoco risultava che le mareggiate, protrattesi e aggravatesi per mesi, avevano previamente eroso l'arenile, scoperto le fondazioni e compromesso la struttura portante, rendendo necessario interdire l'accesso. Il successivo crollo delle cabine era quindi riconducibile agli eventi atmosferici eccezionali e non alla violazione degli obblighi di custodia o manutenzione della concessionaria. L'ordine di ripristino è stato ritenuto quanto meno perplesso e intempestivo, perché imposto senza che il Comune o gli altri enti proprietari avessero prima consolidato l'arenile e la struttura demaniale su cui le cabine poggiavano. La relazione tecnica che segnalava il rischio di crollo non dimostrava l'inadempimento della concessionaria, ma confermava la necessità di intervenire sulle fondazioni e sulle opere di contenimento. Il Collegio ha inoltre escluso che i danni da mareggiata rientrassero automaticamente nel normale rischio d'impresa: il rischio economico del concessionario opera in condizioni operative normali e non comprende eventi eccezionali, imprevedibili e non imputabili capaci di alterare l'equilibrio ordinario del rapporto. Ne consegue che la ricostruzione delle cabine crollate per effetto di tali eventi non poteva essere posta a carico della concessionaria. Spese del grado compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 7, comma 1, lett. d), concessione demaniale marittima

  La concessionaria è tenuta a eseguire ogni intervento di manutenzione ordinaria e straordinaria necessario per conservare e salvaguardare il bene pubblico, previa autorizzazione dell'ente concedente.

  La clausola impone al concessionario gli interventi manutentivi necessari alla conservazione del bene, ma non comporta automaticamente l'obbligo di ricostruire manufatti crollati per eventi atmosferici eccezionali estranei alla sua sfera di controllo.

• art. 1588 c.c.

  Il Consiglio di Stato ha ritenuto non decisivo il richiamo alla disciplina civilistica della locazione, poiché la controversia doveva essere risolta sulla base della causa del crollo e degli obblighi concretamente derivanti dalla concessione demaniale.

• art. 14, comma 3, l. 241/1990

  La norma è richiamata con riferimento alla richiesta della concessionaria di convocare una conferenza di servizi, ma non costituisce parametro decisivo della decisione d'appello.

• art. 47, comma 1, l.r. Lazio n. 13/2007

  La norma è richiamata in relazione alla richiesta di proroga della concessione, questione già respinta dal TAR e non oggetto dell'appello deciso.

• artt. 11 e 15 regolamento regionale Lazio n. 19/2016

  Le disposizioni sono richiamate in relazione alla richiesta di proroga della concessione, non scrutinata nel merito dal Consiglio di Stato.

Massime di principio

• Gli obblighi concessori di manutenzione ordinaria e straordinaria necessari alla conservazione di un bene demaniale non si estendono automaticamente alla ricostruzione di manufatti crollati per eventi atmosferici eccezionali, oggettivamente non imputabili al concessionario e non governabili mediante la normale attività di custodia e manutenzione.
• Prima di imporre al concessionario il ripristino di opere insistenti su area demaniale, l'amministrazione deve accertare la causa del danneggiamento e verificare se il crollo dipenda da un inadempimento manutentivo del concessionario oppure dalla compromissione della struttura demaniale e dell'arenile, la cui messa in sicurezza spetta agli enti competenti.
• È illegittimo, perché perplesso e intempestivo, l'ordine di ricostruzione impartito al concessionario quando le opere poggiano su un'area o su una struttura di fondazione previamente compromessa da fenomeni erosivi e l'amministrazione non abbia prima realizzato gli interventi di consolidamento e messa in sicurezza necessari.
• Il rischio economico ordinariamente gravante sul concessionario opera in condizioni operative normali e non comprende necessariamente eventi eccezionali, imprevedibili e non imputabili che alterino le condizioni di equilibrio del rapporto concessorio; i danni strutturali direttamente derivanti da tali eventi non possono essere posti automaticamente a carico del concessionario.
• Nell'accertamento degli obblighi di ripristino assumono rilievo decisivo la sequenza temporale degli eventi, la documentazione tecnica e gli atti emergenziali dell'amministrazione, dai quali può risultare che il dissesto strutturale precede il crollo e ne costituisce la causa determinante.

Come è indicizzato