Circolare numero 245 del 15-10-1991

Direttive per la revisione organizzativa e il potenziamento della vigilanza contributiva

La circolare definisce un nuovo assetto strategico e organizzativo per l’attività di vigilanza contro evasione ed elusione contributiva. Il documento recepisce le linee approvate dal Consiglio di Amministrazione il 21 giugno 1991 e orienta l’azione verso le aree di rischio, superando un modello basato su controlli occasionali o su semplici verifiche di regolarità.

Impostazione strategica generale

L’obiettivo dell’azione di vigilanza viene individuato nell’individuazione mirata dei settori e delle situazioni in cui si concentrano i fenomeni evasivi ed elusivi. Per perseguire tale finalità, la strategia operativa si fonda su quattro direttrici principali:

• programmazione mirata basata su controlli incrociati;
• organizzazione strutturale coerente con il processo funzionale;
• reperimento e sviluppo delle risorse;
• controllo budgettario e controllo dei comportamenti organizzativi.

La circolare richiama inoltre le anticipazioni già contenute nella circolare 21 del 28 gennaio 1991, in particolare sulla metodologia ispettiva e sull’impiego delle risorse disponibili, e annuncia ulteriori istruzioni in relazione allo sviluppo della rete di controlli incrociati.

Assetto organizzativo delle SAP

La nuova linea strategica comporta una revisione dell’assetto delle SAP, che devono essere strutturate con una chiara distinzione di competenze e responsabilità nel quadro complessivo della riscossione contributiva e della gestione dei rapporti con le aziende. Presso tutte le SAP deve essere prevista una unità operativa per la vigilanza nell’ambito dell’area "contributi e vigilanza", con competenze specifiche e differenziate rispetto alla struttura di riscossione.

Nelle situazioni di maggiore complessità gestionale e operativa, la struttura deve assumere la forma di ufficio affidato a un dirigente. Tale configurazione è richiesta in particolare per le SAP di dimensioni medio-grandi e per le sedi provinciali delle aree metropolitane, nell’ambito della dotazione dirigenziale disponibile per ciascuna sede.

Ripartizione delle funzioni e delle competenze

La circolare delimita con precisione il confine tra le diverse strutture che operano sul versante delle entrate contributive. Alla struttura di riscossione contributi spettano le attività connesse ai comportamenti aziendali nella loro dimensione fisiologica, tra cui:

• iscrizione e gestione dell’anagrafe aziendale;
• verifica delle denunce contributive e azioni correttive;
• gestione delle richieste di regolarizzazione, quando non configurano evasione;
• attività utili ad attivare, se del caso, l’azione di vigilanza.

Resta distinta anche la struttura di recupero crediti, alla quale competono la trasmissione al legale delle partite creditorie e la trattazione delle domande di rateazione, in coerenza con la circolare n. 32 del 10 gennaio 1989.

La vigilanza, invece, è preordinata all’individuazione delle situazioni di evasione ed elusione contributiva, sulla base delle aree di rischio individuate attraverso controlli incrociati, analisi settoriali e segnalazioni provenienti dall’ufficio riscossione, in particolare sulle scoperture contributive.

Responsabilità direzionali e operative

Il Direttore della Sede mantiene la responsabilità primaria e generale, sia per la messa a disposizione delle risorse sia per la valutazione dell’andamento e dei risultati. Sul versante delle entrate contributive viene poi individuata una responsabilità congiunta di produzione in capo ai funzionari preposti alle strutture dell’area.

La responsabilità specifica della gestione organizzativa e funzionale della vigilanza appartiene al capo dell’ufficio o dell’unità operativa, che deve:

• individuare e definire gli elementi base dell’azione di vigilanza programmata;
• attivare le iniziative necessarie al raggiungimento dei risultati preventivati;
• assicurare il coordinamento tra nucleo amministrativo e nucleo ispettivo;
• esercitare una costante azione di indirizzo e orientamento sul nucleo ispettivo.

La circolare richiama espressamente i criteri di programmazione già indicati nella circolare 21/1991, con particolare riferimento alle riunioni periodiche per condividere le esperienze maturate. I dirigenti delle sedi regionali devono vigilare sull’osservanza rigorosa di tale direttiva.

Coordinamento territoriale: livello provinciale e regionale

Il nuovo indirizzo dell’azione di vigilanza non si esaurisce nell’organizzazione interna delle singole SAP, ma richiede un coordinamento territoriale integrato.

A livello provinciale, soprattutto nelle province articolate in più SAP, l’azione deve essere organicamente coordinata anche in relazione al budget determinato su base provinciale. Il Comitato dei direttori costituisce il punto di raccordo tra le diverse SAP: sulla base delle indicazioni provenienti dalle sedi definisce il budget complessivo e il programma periodico degli interventi, disponendo mobilità di risorse e collegamenti tra le varie azioni. Il responsabile della vigilanza della sede provinciale opera in conformità agli indirizzi del Comitato dei direttori, assolvendo compiti di coordinamento delle azioni delle SAP.

A livello regionale, il responsabile dell’ufficio incaricato del coordinamento delle funzioni di vigilanza svolge funzioni di indirizzo delle azioni, verifica dei risultati, raccordo con la Direzione Centrale PAR e filtro delle problematiche emergenti nelle singole SAP. Al polo regionale competono interventi di coordinamento finalizzati alla programmazione mirata e al conseguimento del budget regionale.

Task-force regionali e lista nazionale degli ispettori

La circolare valorizza l’utilizzo di task-force regionali nei settori che, sulla base delle analisi e dei piani di vigilanza, richiedono interventi specifici. Tali task-force non sono unità stabili, ma aggregazioni temporanee di ispettori provenienti da più SAP, organizzate e coordinate dalla sede regionale per azioni mirate su aree geografiche o settori preventivamente individuati.

Questa impostazione corrisponde a una logica di lavoro per progetti e comporta:

• individuazione delle risorse umane necessarie in relazione all’obiettivo;
• rotazione dei componenti;
• continuità organizzativa;
• arricchimento professionale;
• uniformità di comportamento dei funzionari operanti nell’area regionale.

Per gli interventi che superano la dimensione regionale, la circolare prevede la costituzione di un modulo flessibile di pronto intervento a livello centrale, con formazione di una lista nazionale degli ispettori. La lista deve comprendere personale disponibile alla mobilità immediata e temporanea sull’intero territorio nazionale e dotato di adeguata esperienza e specializzazione. I dirigenti delle SAP devono segnalare i nominativi alla Direzione centrale P.A.R. - Ufficio accertamenti ispettivi.

Impiego delle risorse ispettive e accertatori di reparto

Le nuove linee di indirizzo richiedono un investimento rilevante di risorse esclusivamente orientate alla lotta all’evasione contributiva. La Direzione Generale sta predisponendo proposte agli Organi deliberanti per un potenziamento quantitativo e qualitativo degli addetti alle funzioni ispettive, oltre a iniziative di selezione e formazione.

La circolare ribadisce che l’attività degli ispettori e dei funzionari di vigilanza deve essere finalizzata solo al contrasto dei fenomeni evasivi ed elusivi, evitando dispersioni in altre attività. Le esigenze di riscontri esterni non direttamente finalizzate alla lotta all’evasione devono essere soddisfatte tramite gli "accertatori di reparto".

Viene precisato che l’accertatore di reparto non è un profilo professionale autonomo, ma una modalità di esecuzione degli adempimenti istruttori nell’ambito di ciascun settore operativo. L’incarico viene affidato dal responsabile del settore, di volta in volta, all’unità dotata della professionalità necessaria.

Tra gli impieghi esemplificativi indicati figurano:

• inquadramento contributivo delle aziende, variazioni di ramo e cessazioni di attività;
• accertamenti istruttori presso il domicilio aziendale per pratiche contributive, ricicli, rettificativi da DM 10/M, rimborsi a domanda e modelli O1/M Var;
• accertamenti per recupero di prestazioni dirette e a conguaglio;
• verifiche sul lavoro domestico o su attività rilevanti ai fini assicurativi;
• accertamenti sulle condizioni poste a base di richieste di interventi previdenziali, come CIG e CISOA;
• sistemazione di domande di condono non adeguatamente documentate.

Programmazione del budget e sistema informativo

La vigilanza viene inserita in una logica di budget, inteso come obiettivo fissato in termini economici e collegato al sistema incentivante. La circolare descrive un processo articolato in più fasi: formulazione del budget, previsione dei comportamenti idonei, controllo dei risultati e verifica delle azioni.

Dopo un primo budget centralizzato nel 1990, nel 1991 si è passati a un piano concordato con parametri di riferimento certi. Per il piano operativo 1992, in fase di formazione, il budget complessivo sarà scomposto in sottosistemi relativi a:

• aziende;
• lavoratori autonomi;
• agricoltura.

Per le aziende, la programmazione dovrà poi distinguere ulteriormente la provenienza dell’input, ad esempio da incroci con Fisco, ENEL, INAIL o dalle liste di scoperture. A tale scopo è in corso di realizzazione un data-base nazionale per i controlli incrociati e per l’attività di vigilanza.

Controlli incrociati, indicatori e reportistica

Le convenzioni con Fisco, INAIL, ENEL, SCAU e Centrale Bilanci consentono di disporre di una grande massa di dati da trasformare in indicatori e sensori per indirizzare l’azione verso i settori a rischio. Questi elementi saranno condivisi con gli Ispettorati del Lavoro in sede di vigilanza coordinata a livello provinciale.

La circolare richiama alcune prime applicazioni già avviate:

• controlli in agricoltura, secondo la circolare n. 213 del 9 agosto 1991;
• controlli sulle ditte edili basati sui dati sulle utenze ENEL;
• confronto dei monti retributivi INPS-ISTAT, in corso di ultimazione.

Il sistema di controllo deve comprendere un archivio dell’attività di vigilanza, in cui memorizzare gli accertamenti predisposti, in corso e conclusi, con l’indicazione dei risultati qualitativi e quantitativi. Il data-base dovrà inoltre produrre report statistici per i vari livelli direzionali, in modo da valutare previsioni e risultati e consentire una programmazione a ciclo continuo.

Rilevazione dei dati e criteri di valutazione dei risultati

Con il messaggio n. 36235 del 3 luglio 1991 è stato introdotto un nuovo sistema di rilevazione dei dati, che ha sostituito tutte le precedenti rilevazioni. Sul piano qualitativo, l’attenzione viene posta sull’esito degli accertamenti, con una distinzione più analitica tra:

• accertamenti positivi con addebiti;
• accertamenti positivi senza addebiti;
• accertamenti negativi, limitati ai casi di completa regolarità degli adempimenti contributivi.

Sul piano finanziario la nuova statistica considera i casi più ricorrenti di evasione contributiva, includendo anche quelle accertate nei confronti dei lavoratori autonomi. Questa impostazione consente già alcune elaborazioni automatiche, come l’ordinamento delle sedi per risultati complessivi o medi e l’individuazione di evasione accertata in capo ad aziende o lavoratori autonomi.

La circolare chiarisce però che si tratta di una fase transitoria, in attesa del completamento del data-base nazionale, che dovrà consentire analisi molto più articolate, confronti tra previsioni e risultati, misurazione della validità degli incroci e della economicità delle azioni intraprese.

Controllo dei comportamenti organizzativi

Accanto al controllo sui dati, viene ritenuto essenziale il controllo sui comportamenti organizzativi. La circolare richiama un concetto già diffuso nelle teorie organizzative: il sistema incentivante è importante, ma deve essere integrato da un controllo più ampio capace di aumentare la probabilità che persone e gruppi operino in coerenza con gli obiettivi organizzativi.

Per l’attività di vigilanza ciò è particolarmente necessario, perché i soli parametri numerici non bastano a descrivere il reale svolgimento del processo. È quindi richiesta un’azione che promuova anche i fattori culturali e psicologici, orientando i comportamenti verso gli obiettivi strategici.

In tale prospettiva la circolare conferma integralmente quanto già previsto dalla circolare 21/1991, che mirava a:

• creare momenti di collegamento tra tutti gli addetti alla vigilanza per socializzare le esperienze maturate;
• diffondere una metodologia ispettiva corretta sul piano giuridico e orientata anche alla razionalizzazione della microrganizzazione.

I momenti di incontro non dovranno limitarsi alla definizione dei piani, ma estendersi anche all’esame dei dati consuntivi, così da individuare nuovi indicatori e nuovi misuratori derivanti dall’esperienza sul campo e dalla conoscenza del contesto socio-economico in cui operano le unità funzionali.