Circolare numero 244 del 11-10-1991

Interpretazione autentica dei termini di decadenza in materia previdenziale

La circolare esamina l'art. 6 della legge 1 giugno 1991, n. 166, di conversione del D.L. 29 marzo 1991, n. 103, che fornisce un'interpretazione autentica dell'art. 47 del D.P.R. 30 aprile 1970, n. 639. La finalità è chiarire la natura del termine per proporre l'azione giudiziaria nelle controversie previdenziali e gli effetti del suo inutile decorso, con particolare riferimento ai trattamenti pensionistici e ad altre prestazioni previdenziali indicate dalla norma.

Quadro normativo e problemi interpretativi affrontati

L'art. 47 del D.P.R. n. 639/1970 disciplina il termine per l'azione giudiziaria dopo la fase amministrativa. La circolare ricorda che la norma è stata oggetto di dubbi sulla natura del termine, decadenziale o prescrizionale, e sulle conseguenze del mancato ricorso giudiziale. Il legislatore è intervenuto con l'art. 6 della legge n. 166/1991, qualificando espressamente il termine come decadenziale e stabilendo che la decadenza comporta l'estinzione del diritto ai ratei pregressi e l'inammissibilità della domanda giudiziale.

Criteri applicati dall'Istituto prima della legge n. 166/1991

Prima della nuova disciplina, l'Istituto si era attenuto a un criterio consolidato: gli effetti retroattivi delle sentenze della Corte costituzionale venivano estesi soltanto alle situazioni giuridiche non esaurite alla data della domanda. Restavano quindi escluse le posizioni ormai irreversibili, come quelle coperte da giudicato, definite da atti negoziali definitivamente esauriti oppure divenute definitive per decorso del termine di cui all'art. 47, secondo comma, del D.P.R. n. 639/1970.

La circolare richiama, in particolare, la deliberazione del Consiglio di Amministrazione n. 17 del 20 febbraio 1987, adottata per l'esecuzione della sentenza della Corte costituzionale n. 314/1985 sull'integrazione al trattamento minimo delle pensioni in presenza di altre pensioni. In attuazione di tale criterio, con la circolare n. 60117 A.G.O. del 9 marzo 1987 era stato precisato che non erano accoglibili le domande di integrazione al minimo quando, alla data di presentazione, fosse già decorso inutilmente il termine decennale previsto dall'art. 47, secondo comma, decorrente dal provvedimento definitivo di liquidazione della pensione non integrata o dalla revoca dell'integrazione già corrisposta. Lo stesso orientamento era stato seguito anche per le successive pronunce della Corte costituzionale in materia di integrazione al minimo delle pensioni delle gestioni speciali dei lavoratori autonomi.

L'orientamento della Corte di Cassazione a Sezioni Unite

La circolare richiama la sentenza n. 6245 del 21 giugno 1990 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, intervenuta dopo pronunce non uniformi sulla natura del termine previsto dall'art. 47, secondo comma, del D.P.R. n. 639/1970. La Corte ha riconosciuto a tale termine natura decadenziale, anche se non espressamente qualificato come tale, sottolineando che, in un sistema normativo privo di una definizione testuale della natura del termine, rileva la funzione che esso svolge.

Secondo la Cassazione, il decorso del termine decennale dall'esaurimento della fase amministrativa non estingue il diritto sostanziale alla prestazione, ma priva l'interessato della possibilità di ottenere una pronuncia giudiziale sulla domanda amministrativa non coltivata tempestivamente. Per far valere il diritto in giudizio, l'assicurato deve quindi presentare una nuova domanda all'INPS, avviando una nuova procedura amministrativa, che costituisce presupposto di procedibilità dell'azione ai sensi dell'art. 8 della legge 11 agosto 1973, n. 533.

La Corte ha inoltre chiarito che il diritto alle prestazioni pensionistiche non liquidate è autonomo rispetto alla decadenza dall'azione giudiziaria e resta soggetto, quanto ai ratei anteriori alla domanda, alla prescrizione ordinaria decennale di cui all'art. 2946 c.c., con applicazione delle regole ordinarie sugli atti interruttivi di cui all'art. 2943 c.c. Il principio è stato ritenuto applicabile anche all'integrazione al trattamento minimo, considerata una componente non ancora liquidata della pensione e dovuta retroattivamente per effetto delle sentenze della Corte costituzionale che eliminano la norma ostativa fin dalla sua origine.

Chiarimenti sull'art. 6 della legge n. 166/1991

La circolare evidenzia che l'art. 6 della legge n. 166/1991, oltre a qualificare i termini come decadenziali, attribuisce alla decadenza un doppio effetto: inammissibilità della domanda giudiziale ed estinzione del diritto ai ratei pregressi. L'Istituto ritiene che la norma confermi il criterio già seguito, ma precisa che la previsione relativa ai ratei pregressi non può essere letta in modo da incidere sugli effetti retroattivi previsti da specifiche norme di legge.

In altri termini, la circolare distingue tra:

• prestazioni dovute per periodi anteriori alla domanda, per le quali restano dovuti, se spettanti, i ratei antecedenti nei limiti della prescrizione decennale;
• domande volte a ottenere, in esecuzione di sentenze della Corte costituzionale, una diversa misura di una pensione già liquidata, per le quali non è possibile riconoscere differenze di rate per periodi precedenti se la domanda è stata proposta oltre il termine decennale decorrente dal provvedimento definitivo originario.

Decorrenza del termine in assenza di ricorso amministrativo

Un punto specifico riguarda il caso in cui non sia stato proposto ricorso amministrativo. La norma prevede che i termini per l'azione giudiziaria decorrano dall'insorgenza del diritto ai singoli ratei. La circolare interpreta tale formula in relazione alle prestazioni continuative, come i trattamenti pensionistici, affermando che il diritto ai singoli ratei sorge quando il diritto a pensione, già astrattamente esistente al verificarsi dei requisiti di legge, si concretizza con la presentazione e l'accoglimento della domanda e con il conseguente provvedimento di liquidazione.

Pertanto, il termine deve intendersi decorrente dalla data di liquidazione della prestazione. Viene esclusa l'interpretazione secondo cui il termine si collocherebbe, per ciascun rateo, al momento del suo maturare autonomo: tale lettura contrasterebbe con la natura decadenziale, sostanziale e procedimentale del termine, così come affermata nei primi due periodi del comma 1.

La circolare osserva anche che, per chi non abbia impugnato il provvedimento originario, non devono essere computati, oltre ai dieci anni dell'art. 47, anche i termini necessari perché il provvedimento acquisti definitività, cioè 360 giorni ex art. 46 del D.P.R. n. 639/1970 o 180 giorni ex art. 46 della legge n. 88/1989. Tuttavia, tenuto conto dell'efficacia retroattiva della nuova disciplina, l'Istituto ritiene di dover mantenere il criterio secondo cui, anche in assenza di ricorso amministrativo, il termine per l'azione giudiziaria decorre dalla data di insorgenza del diritto alla prestazione a seguito di provvedimento definitivo.

Efficacia retroattiva e limitazione ai processi in corso

L'art. 6, comma 2, stabilisce che le disposizioni del comma 1 hanno efficacia retroattiva, ma non si applicano ai processi in corso alla data di entrata in vigore del decreto. La circolare ricorda che tale data è il 2 aprile 1991. Di conseguenza, le nuove regole valgono per la definizione delle domande e dei ricorsi volti ad ottenere l'applicazione retroattiva di sentenze della Corte costituzionale che incidono sulla misura della pensione già liquidata, qualunque sia la data di presentazione delle relative istanze, purché non vi sia un giudizio già pendente alla data indicata.

Criteri applicativi per le pratiche non contenziose e per i giudizi pendenti

Per le pratiche nelle quali non è in corso un'azione giudiziaria, la circolare afferma che continueranno ad applicarsi i criteri già impartiti dall'Istituto, in sostanziale continuità con quanto previsto dall'art. 6, comma 1. La definizione delle domande e dei ricorsi in materia di integrazione retroattiva al minimo e, in generale, delle posizioni influenzate da sentenze della Corte costituzionale, avverrà quindi secondo le istruzioni già in precedenza adottate.

Per contro, alle azioni giudiziarie già in corso alla data di entrata in vigore della nuova normativa non si applica il comma 1 dell'art. 6. Su tali controversie la circolare rinvia a successivi criteri applicativi, con particolare attenzione ai profili legali.

Sintesi operativa per gli uffici

La circolare, in conclusione, consolida l'orientamento dell'Istituto sulla natura decadenziale del termine previsto dall'art. 47 del D.P.R. n. 639/1970, confermato dalla legge n. 166/1991 e dalla giurisprudenza di legittimità. Al tempo stesso distingue con attenzione le ipotesi in cui la decadenza preclude l'azione giudiziaria e l'esame dei ratei pregressi da quelle in cui permangono gli effetti retroattivi di norme speciali o di pronunce costituzionali. L'applicazione retroattiva della legge trova limite nei processi in corso alla data del 2 aprile 1991, per i quali saranno emanati ulteriori indirizzi.