Sentenza n. 1035/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la determinazione provinciale che ha negato l’accertamento postumo della compatibilità paesaggistica relativo a lavori eseguiti su un’area agricola vincolata e ha ordinato la sistemazione dell’intero vigneto secondo la tecnica del girapoggio. I lavori, autorizzati nel 2017 con previsione di terrazzamenti e sistemazione a girapoggio, erano stati invece eseguiti mediante rilevanti movimentazioni di terra, modifica delle quote e dei terrazzamenti, impianto a rittochino, eliminazione di vegetazione e ulteriori opere non conformi al titolo. Dopo gli ordini comunali di sospensione e ripristino, i ricorrenti avevano presentato istanza di compatibilità paesaggistica proponendo tre soluzioni, ma avevano trasmesso la documentazione completa soltanto per quella diretta a mantenere il rittochino sull’intera area. La Provincia ha ritenuto ammissibile soltanto la soluzione consistente nella sistemazione integrale a girapoggio, condivisa dalla Soprintendenza. Con il ricorso introduttivo sono stati dedotti: violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 per omesso preavviso di rigetto; violazione degli artt. 3 l. 241/1990 e 167, comma 4, d.lgs. 42/2004, eccesso di potere per carenza di motivazione, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti, sostenendo che le modifiche fossero riconducibili a smottamenti imprevedibili, che non fossero state create superfici o volumi e che l’intervento fosse compatibile con i valori tutelati dal vincolo; eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di motivazione e istruttoria rispetto all’ordine di eseguire la soluzione a girapoggio; violazione dell’art. 3 l. 241/1990 per mancata motivazione del rigetto delle soluzioni a rittochino. Con motivi aggiunti sono stati censurati la relazione provinciale del 5 maggio 2023 e il rigetto delle soluzioni alternative per violazione degli artt. 146 e 167 d.lgs. 42/2004, difetto di istruttoria, travisamento, illogicità, sviamento, violazione del principio di proporzionalità e genericità della motivazione. La Provincia ha eccepito il difetto di interesse, la tardività dei motivi aggiunti e la loro inammissibilità per essere rivolti contro un atto endoprocedimentale.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di carenza di interesse al ricorso introduttivo, riconoscendo l’interesse strumentale alla riedizione del procedimento e rilevando che un eventuale titolo paesaggistico avrebbe potuto incidere anche sugli ordini comunali di ripristino. Ha invece dichiarato irricevibili i motivi aggiunti: la relazione provinciale era richiamata nella determinazione impugnata e i ricorrenti ne avevano acquisito la piena conoscenza, quanto meno, con la notifica del ricorso introduttivo; la successiva impugnazione del novembre 2025 era quindi oltre il termine di sessanta giorni previsto dall’art. 41, comma 2, c.p.a. Nel merito, il ricorso introduttivo è stato respinto. Il diniego di compatibilità paesaggistica è stato ritenuto vincolato, poiché l’art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004 prevede ipotesi tassative di sanatoria paesaggistica e non è applicabile ad alterazioni di fondi agricoli destinati a vigneto, non trattandosi di interventi su fabbricati. Ne consegue che l’omissione del preavviso di rigetto non determina l’illegittimità dell’atto, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990. Per la stessa ragione è stata respinta la censura secondo cui l’intervento non avrebbe creato superfici o volumi. Quanto all’ordine di ripristino, il TAR ha applicato l’art. 167, comma 1, d.lgs. 42/2004, secondo cui, in caso di violazione degli obblighi paesaggistici, il trasgressore è tenuto alla rimessione in pristino a proprie spese, salvo le ipotesi tassative del comma 4. Poiché il ripristino integrale dello stato originario non era concretamente possibile, l’amministrazione ha legittimamente individuato la soluzione più vicina allo stato autorizzato e preesistente, ossia la sistemazione a girapoggio dell’intera area. Le soluzioni a rittochino, integrali o parziali, avrebbero mantenuto una modifica dei luoghi incompatibile con la rimessione in pristino. La motivazione sul rigetto delle soluzioni alternative è stata ritenuta sufficiente. I maggiori costi della soluzione prescritta non prevalgono sull’interesse alla tutela paesaggistica e sono imputabili alla scelta dei ricorrenti di eseguire opere difformi e di proseguirle nonostante gli ordini comunali. I ricorrenti sono stati condannati, in solido, al pagamento di 4.000 euro di spese di lite in favore della Provincia.

Norme richiamate

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  La “piena conoscenza” costituisce il dies a quo per l’impugnazione.

  La piena conoscenza non richiede la conoscenza integrale del provvedimento e delle sue motivazioni, ma la percezione della sua esistenza e degli elementi che ne rendono evidente la lesività; la successiva conoscenza integrale può fondare motivi aggiunti, ma non riaprire il termine per impugnare l’atto già conosciuto nei suoi elementi essenziali.

• art. 10-bis l. 241/1990

  L’omissione del preavviso non vizia il diniego quando l’esito è vincolato e l’amministrazione non dispone di margini valutativi idonei a condurre a un diverso risultato.

• art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990

  Vizi formali non invalidanti.

  L’omesso preavviso di rigetto non comporta l’annullabilità del provvedimento quando, per il carattere vincolato dell’attività, il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 146, comma 4, d.lgs. 42/2004

  Richiama la disciplina dell’accertamento postumo della compatibilità paesaggistica alle ipotesi tassative previste dall’art. 167, commi 4 e 5.

• art. 167, comma 1, d.lgs. 42/2004

  In caso di violazione degli obblighi e degli ordini previsti dal Titolo I della Parte terza, il trasgressore è sempre tenuto alla rimessione in pristino a proprie spese, fatto salvo quanto previsto al comma 4.

  La realizzazione di opere in difformità dall’autorizzazione paesaggistica comporta la rimessione in pristino a spese del trasgressore, salvo le ipotesi tassative di compatibilità paesaggistica postuma.

• art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004

  Lavori, realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati.

  Le ipotesi di accertamento postumo della compatibilità paesaggistica sono tassative e, secondo il TAR, non comprendono l’alterazione di fondi agricoli destinati a vigneto, trattandosi di interventi non riguardanti fabbricati.

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo di motivazione è rispettato quando l’amministrazione espone le ragioni concrete per cui le soluzioni di ripristino alternative non consentono di ricondurre il versante alla configurazione autorizzata e preesistente.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  Il potere comunale di ripristino dello stato dei luoghi concorre con il potere sanzionatorio dell’autorità preposta alla tutela paesaggistica.

• art. 155 d.lgs. 42/2004

  Il potere sanzionatorio dell’autorità paesaggistica concorre con quello comunale di ripristino, imponendo il coinvolgimento dell’autorità paesaggistica nelle modalità di ripristino suscettibili di incidere sul bene tutelato.

Massime di principio

• Le ipotesi di accertamento postumo della compatibilità paesaggistica previste dall’art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004 sono tassative; secondo la decisione, non sono applicabili alle opere che alterano la conformazione di fondi agricoli destinati a vigneto, in quanto non si tratta di interventi riguardanti fabbricati.
• Quando il diniego di compatibilità paesaggistica ha natura vincolata per l’assenza dei presupposti tassativi della sanatoria, l’omissione del preavviso di rigetto non determina l’annullabilità del provvedimento, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.
• In caso di opere eseguite in difformità dall’autorizzazione paesaggistica, l’obbligo di rimessione in pristino previsto dall’art. 167, comma 1, d.lgs. 42/2004 può essere attuato mediante una soluzione concretamente idonea ad avvicinare i luoghi allo stato autorizzato e preesistente, quando il ripristino integrale non sia tecnicamente possibile.
• Nell’esercizio del potere di ripristino paesaggistico, l’amministrazione può imporre la soluzione più coerente con la configurazione preesistente e con le prescrizioni dell’autorizzazione violata; il maggior costo per il privato recede rispetto all’interesse pubblico alla tutela del paesaggio, soprattutto quando la necessità dell’intervento derivi dalla realizzazione abusiva o difforme dei lavori.
• Ai fini della decorrenza del termine per impugnare un atto amministrativo, la piena conoscenza ex art. 41, comma 2, c.p.a. non richiede la conoscenza integrale della motivazione: è sufficiente la conoscenza dell’esistenza dell’atto e dei suoi elementi essenziali e lesivi, ferma la possibilità di proporre tempestivi motivi aggiunti una volta acquisita la documentazione ulteriore.

Come è indicizzato